مرز صلاحیت‌ها را قانون تعیین می‌کند، نه نامه اداری - دکتر وحید قاسم‌آبادی

بررسی حقوقی و فنی صلاحیت سازمان دامپزشکی کشور در نظارت بر فرآورده‌های با منشأ دامی

مرز صلاحیت‌ها را قانون تعیین می‌کند، نه نامه اداری

دکتر وحید قاسم‌آبادی

کارشناس بخش دولتی استان کردستان

در روزهای اخیر، موضوع حدود صلاحیت سازمان دامپزشکی کشور و سازمان غذا و دارو در زمینه نظارت بهداشتی بر برخی فرآورده‌های با منشأ دامی، از جمله خمیر مرغ، عسل بسته‌بندی‌شده، تخم‌مرغ مایع پاستوریزه، جوجه‌کبابی، فرآورده‌های گوشتی ماریناد شده و سوریمی، مورد توجه قرار گرفته است.

بر اساس مطالب منتشرشده، سازمان غذا و دارو با استناد به نظریه حقوقی معاونت حقوقی ریاست جمهوری، تفکیک وظایف اجرایی دو سازمان را مطرح کرده و سازمان غذا و دارو را مرجع نظارت بر فرآورده‌هایی دانسته است که در جریان حفظ، نگهداری یا مصرف، با روش‌های صنعتی یا غیرصنعتی تغییر شکل یافته و از حالت خام خارج شده‌اند. متعاقب آن نیز از سازمان دامپزشکی کشور خواسته شده است از صدور و تمدید مجوزهای بهداشتی برخی واحدهای تولیدی خودداری و زمینه انتقال این واحدها به سازمان غذا و دارو را فراهم کند.

در مقابل، سازمان دامپزشکی کشور اعلام کرده است که هیچ حکم قانونی جدیدی مبنی بر سلب، تحدید یا انتقال صلاحیت این سازمان وضع نشده و توقف صدور یا تمدید مجوزهای بهداشتی و انتقال واحدهای تحت نظارت، فاقد مستند قانونی است.

این اختلاف، در نگاه نخست ممکن است اختلافی میان دو دستگاه اجرایی درباره مرز وظایف خود به نظر برسد؛ اما مسئله اصلی عمیق‌تر از این است. پرسش اساسی این نیست که کدام دستگاه از نظر اداری یا تخصصی توانایی نظارت بر یک محصول را دارد، بلکه این است که صلاحیت قانونی هر دستگاه از چه منبعی ناشی می‌شود و آیا می‌توان صلاحیتی را که قانون برای یک دستگاه ایجاد کرده است، بدون تصویب حکم قانونی جدید و صرفاً از طریق نامه اداری یا تفسیر یک مرجع اجرایی، سلب، محدود یا به دستگاه دیگری منتقل کرد؟

پاسخ به این پرسش، نیازمند بررسی همزمان مبانی قانونی، تعاریف رسمی، مقررات اجرایی، ماهیت فنی فرآورده‌ها و نظام مسئولیت و نظارت بهداشتی در کشور است.

 ۱. مسئله اصلی، « توانایی نظارت» نیست؛ «صلاحیت قانونی» است.

 در نظام حقوق اداری، دستگاه اجرایی نمی‌تواند صرفاً بر اساس تشخیص خود، برای خویش صلاحیت ایجاد کند یا صلاحیت قانونی دستگاه دیگری را سلب نماید. صلاحیت، به عنوان اختیار قانونی یک دستگاه برای اقدام، باید مستند به قانون یا مقرره‌ای باشد که در حدود اختیار قانونی مرجع وضع‌کننده صادر شده است. از همین منظر، حتی اگر فرض شود که سازمان غذا و دارو از نظر علمی، فنی یا اجرایی توانایی نظارت بر برخی فرآورده‌های با منشأ دامی را دارد، این امر به خودی خود موجب ایجاد صلاحیت انحصاری برای آن سازمان نمی‌شود. در نقطه مقابل نیز، سابقه طولانی سازمان دامپزشکی کشور به تنهایی نمی‌تواند مبنای استمرار صلاحیت باشد؛ بلکه استمرار صلاحیت این سازمان باید از متن قوانین و مقررات لازم‌الاجرا استخراج شود.

 بنابراین، دعوای واقعی باید بر سر مستند قانونی صلاحیت باشد، نه بر سر اینکه کدام سازمان در عمل می‌تواند وظیفه‌ای را بهتر انجام دهد. این تفکیک اهمیت زیادی دارد؛ زیرا اگر قانون، صلاحیتی را برای سازمان دامپزشکی کشور مقرر کرده باشد، انتقال آن صلاحیت مستلزم وجود مستند قانونی معتبر است و نمی‌توان صرفاً با یک دستور اداری، نامه یا برداشت تفسیری، آثار یک حکم قانونی را تغییر داد.

۲. قانون سازمان دامپزشکی کشور؛ نقطه آغاز بررسی صلاحیت.

 قانون سازمان دامپزشکی کشور مصوب ۱۳۵۰، همچنان یکی از مهم‌ترین اسناد قانونی در تعیین حدود صلاحیت این سازمان است. ماده 1 این قانون، هدف از تأسیس سازمان دامپزشکی کشور را «تأمین بهداشت دام کشور و فرآورده‌های مربوط به آن و پیشگیری و مبارزه با بیماری‌های دامی» اعلام کرده است. اهمیت این ماده در آن است که قانون‌گذار صلاحیت سازمان را صرفاً به «دام زنده» محدود نکرده، بلکه صراحتاً «فرآورده‌های مربوط به دام» را نیز در کنار بهداشت دام مورد توجه قرار داده است.

 از سوی دیگر، ماده ۲ قانون، مفهوم «دام» را بسیار گسترده تعریف کرده و حیوانات اهلی، طیور، ماهی، زنبور عسل، کرم ابریشم، حیوانات آزمایشگاهی و حیوانات باغ وحش را شامل می شود. در نتیجه، از همان قانون تأسیس سازمان، دامنه صلاحیت آن محدود به دام‌های بزرگ یا گوشت قرمز نبوده است، بلکه طیور، آبزیان و زنبور عسل نیز در قلمرو قانونی سازمان قرار گرفته‌اند. این نکته در بررسی محصولاتی مانند عسل، تخم‌مرغ، فرآورده‌های طیور و فرآورده‌های ماهی اهمیت اساسی دارد.

۳. قانون‌گذار، نظارت بر فرآورده‌های خام دامی را صراحتاً به سازمان دامپزشکی سپرده است.

 ماده ۳ قانون سازمان دامپزشکی کشور، وظایف سازمان را مشخص کرده است. در بند «د» این ماده، سازمان مکلف به «کنترل بهداشتی ورود و خروج دام و فرآورده‌های خام دامی و نظارت در نقل و انتقال آنها» شده است. در بند «و» نیز به صراحت مقرر شده است: «نظارت بهداشتی کشتارگاه‌ها و کارخانه‌های تولید و تهیه فرآورده‌های خام دامی»

این حکم صرفاً یک وظیفه مشورتی یا تخصصی برای سازمان دامپزشکی ایجاد نکرده است؛ بلکه نظارت بهداشتی را به عنوان یک وظیفه قانونی برای سازمان مقرر کرده است. اهمیت موضوع در ماده ۴ قانون حتی بیشتر می‌شود. به موجب این ماده، کلیه صاحبان و مسئولان کارگاه‌ها، کارخانه‌ها و مراکز تهیه و آماده کردن فرآورده‌های خام دامی، اعم از دولتی و خصوصی، موظف به اجرای دستورهای بهداشتی و قرنطینه‌ای سازمان هستند. بنابراین، قانونگذار از یک سو صلاحیت نظارت را برای سازمان دامپزشکی مقرر کرده و از سوی دیگر، برای اشخاص تحت نظارت نیز تکلیف قانونی به تبعیت از دستورهای بهداشتی و قرنطینه‌ای سازمان ایجاد کرده است. این ساختار حقوقی، با یک رابطه ساده اداری میان دو سازمان قابل مقایسه نیست.

۴. صلاحیت سازمان دامپزشکی صرفاً به صدور یک مجوز محدود نیست.

 یکی از نکات مهمی که در بررسی موضوع نباید نادیده گرفته شود، مجموعه صلاحیت‌هایی است که قانون سازمان دامپزشکی در کنار یکدیگر قرار داده است. این قانون برای سازمان، وظایفی همچون بررسی بیماری‌های دامی، شناسایی منابع آلودگی، پیشگیری و مبارزه با بیماری‌های همه‌گیر و قرنطینه‌ای، کنترل بهداشتی نقل و انتقال دام و فرآورده‌های خام دامی، نظارت بر مراکز پرورش دام، نظارت بر کارخانه‌های خوراک دام، نظارت بر کشتارگاه‌ها و نظارت بر کارخانه‌های تولید و تهیه فرآورده‌های خام دامی را پیش‌بینی کرده است. این مجموعه صلاحیت‌ها یک زنجیره به‌ هم‌ پیوسته ایجاد می‌کند.

 فرآورده خام دامی در خلأ تولید نمی‌شود. منشأ آن دام، طیور، آبزیان یا سایر موجودات موضوع قانون است. سلامت آن نیز صرفاً در مرحله نهایی بسته‌بندی یا عرضه شکل نمی‌گیرد، بلکه به وضعیت بهداشتی دام، بیماری‌ها، خوراک، دارو، شرایط پرورش، کشتار، استحصال، نگهداری، حمل و نقل و آماده‌سازی وابسته است. از این رو، نظارت بر فرآورده‌های خام دامی بخشی از یک نظام جامع کنترل بهداشت دام و فرآورده‌های مربوط به آن است، نه وظیفه‌ای منفرد و منفک از سایر وظایف دامپزشکی.

۵. تعریف «فرآورده خام دامی» باید دقیقاً و نه موسع تفسیر شود.

 یکی از مهم‌ترین محورهای اختلاف موجود، تبصره مربوط به تعریف فرآورده خام دامی است. در آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی، «فرآورده‌های خام دامی» شامل موادی دانسته شده که در زمان حیات دام از آن به دست می‌آید، مانند پشم، کرك، مو، پوست، شیر، عسل، تخم پرندگان، اسپرم، تخم آبزیان و نوغان، یا پس از کشتار یا صید به دست می‌آید، مانند گوشت، استخوان و آلایش. در ادامه، تبصره مقرر می‌کند که فرآورده‌های دامی که «برای حفظ، نگهداری و مصرف با روش‌های صنعتی یا غیرصنعتی تغییر شکل داده و از حالت خام درآمده باشند » مشمول تعریف فرآورده‌های خام دامی نیستند.

 همین عبارت، منشأ اصلی اختلاف شده است. اما نکته مهم این است که نمی‌توان آن را به گونه‌ای تفسیر کرد که هر نوع عملیات پس از استحصال، خودبه‌خود موجب خروج محصول از مفهوم فرآورده خام دامی شود.

 عبارت «تغییر شکل داده و از حالت خام درآمده باشند» متضمن دو مفهوم به‌هم‌پیوسته است:

نخست، وجود تغییر شکل و دوم، خارج شدن واقعی محصول از حالت خام.

بنابراین، صرف بسته‌بندی، تقسیم، قطعه‌کردن، افزودن برخی مواد برای نگهداری یا ایجاد طعم، یا انجام عملیات ساده فیزیکی را نمی‌توان بدون بررسی ماهیت محصول و شدت و آثار عملیات انجام‌شده، به صورت خودکار معادل «فرآوری» و خروج از حالت خام دانست. بنابراین تفسیر موسع از عنوان «فرآورده خام دامی» نباید به نحوی باشد که مرز صریح مقرر میان فرآورده های خام و فرآورده هایی را که برای حفظ، نگهداری و مصرف، با روش های صنعتی یا غیرصنعتی تغییر شکل یافته و از حالت خام خارج شده اند، از میان ببرد زیرا چنین تفسیری عملا موجب تسری قلمرو مقررات ناظر بر فرآورده های خام دامی به فرآورده های غیرخام، بدون اتکا به حکم صریح قانونی، خواهد شد.

۶. آیین‌نامه بند «ث» ماده ۷ قانون احکام دائمی، مرز خام و غیرخام را دوباره ترسیم کرده است.

 اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می‌شود که به آیین‌نامه اجرایی بند «ث» ماده ۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مراجعه کنیم.

 ماده 1 این آیین‌نامه، فرآورده‌های خام دامی را همانند آیین‌نامه نظارت بهداشتی دامپزشکی تعریف کرده و در تبصره مقرر می‌کند:

«فرآورده‌های دامی که برای حفظ، نگهداری و مصرف با روش‌های صنعتی یا غیرصنعتی تغییر شکل داده و از حالت خام درآمده باشند، مشمول تعریف فرآورده‌های خام دامی نیستند.» بنابراین، همین تفکیک در یک مقرره اجرایی متأخر نیز تکرار شده است. اما نکته مهم‌تر، محتوای سایر مواد این آیین‌نامه است.

 ماده ۲، کشتارگاه‌ها، کارگاه‌ها، کارخانه‌ها و مراکز تولید، تهیه و آماده کردن فرآورده‌های خام دامی و همچنین سردخانه‌ها و مراکز نگهداری و توزیع فرآورده‌های خام دامی را مشمول استقرار سامانه‌های بهداشتی تحت نظارت سازمان دامپزشکی کشور قرار داده است.

 در ماده ۳ نیز ممیزی رسمی سامانه‌های بهداشتی توسط سازمان دامپزشکی کشور پیش‌بینی شده است. بنابراین، نمی‌توان یک عبارت از تبصره تعریف «فرآورده خام دامی» را جدا کرد و از آن نتیجه‌ای گرفت که با ساختار کلی همان آیین‌نامه ناسازگار باشد.

۷. آیین‌نامه ماده ۳۴ قانون برنامه ششم؛ مقرره‌ای بسیار مهم در تحلیل موضوع.

 یکی از مهم‌ترین اسناد در این بحث، آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۴ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه است. این آیین‌نامه در ماده 1، اصطلاح «فرآورده‌های با منشأ دامی» را تعریف کرده است: «فرآورده‌های خام یا فراوری شده، اعم از خوراکی یا غیرخوراکی که از منشأ دام به دست می‌آیند.»

 این تعریف از نظر حقوقی و فنی بسیار مهم است؛ زیرا هیئت وزیران در این آیین نامه میان دو مفهوم تفکیک قائل شده اند: "فرآورده‌های با منشأ دامی" و "فرآورده‌های غیرخام دامی". همین تفکیک نشان می‌دهد که تمام فرآورده‌هایی که منشأ دامی دارند، الزاماً در یک گروه حقوقی واحد قرار نمی‌گیرند؛ اما در عین حال، غیرخام شدن یک فرآورده نیز به معنای بی‌ارتباط شدن کامل آن با نظام نظارت دامپزشکی نیست.

 ماده ۲ این آیین‌نامه نیز متصدیان را در خصوص اقلام موضوع آیین‌نامه مکلف به رعایت ضوابط و مقررات بهداشتی اعلامی از سوی سازمان دامپزشکی کرده است. در تبصره ۲ همان ماده نیز برای متصدیان امور عمل‌آوری، جمع‌آوری، نگهداری، بسته‌بندی، حمل و نقل و توزیع فرآورده‌های غیرخام دامی، رعایت ضوابط و مقررات بهداشتی هر فرآورده اعلامی از سوی وزارت بهداشت نیز مقرر شده است. این حکم، به جای ایجاد یک مرزبندی مطلق و حذف یکی از دو دستگاه، یک نظام تفکیک‌شده و در عین حال قابل همکاری را نشان می‌دهد.

 به عبارت دیگر، وجود مقررات بهداشتی وزارت بهداشت برای فرآورده‌های غیرخام، لزوماً به معنای سلب تمام صلاحیت‌های قانونی سازمان دامپزشکی در ارتباط با منشأ دامی، زنجیره تولید، مخاطرات دامپزشکی و سلامت اولیه این فرآورده‌ها نیست.

۸. آیین‌نامه نظارت بهداشتی دامپزشکی، دامنه نظارت را از «تولید» تا «عرضه» دنبال می‌کند.

 آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی نیز تصویر روشنی از نظام نظارتی سازمان دامپزشکی ارائه می‌کند.

ماده ۲ این آیین‌نامه، کشتارگاه‌ها، کارگاه‌ها، کارخانه‌ها و مراکز تولید، تهیه، آماده کردن، توزیع و عرضه فرآورده‌های خام دامی را مشمول نظارت بهداشتی قرار داده است. ماده ۳ نیز اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در استحصال، تهیه، عمل‌آوری، جمع‌آوری، نگهداری، بسته‌بندی، توزیع، عرضه و حمل و نقل فرآورده‌های با منشأ دامی را مکلف به رعایت ضوابط بهداشتی کرده است. در ماده ۱۰، تأسیس و بهره‌برداری محل‌ها و اماکن موضوع آیین‌نامه، مستلزم اخذ پروانه بهداشتی از سازمان دامپزشکی کشور دانسته شده است. تبصره ۴ همین ماده نیز مقرر کرده است که واحدهای تولیدی فرآورده‌های دامی، علاوه بر پروانه بهداشتی مرحله بهره‌برداری، برای هر نوع فرآورده نیز پروانه بهداشتی مربوط را از سازمان اخذ کنند. بنابراین، نظام حقوقی موجود، نقش سازمان دامپزشکی را صرفاً به بازرسی لاشه در کشتارگاه یا نظارت بر دام زنده محدود نکرده است. این سازمان، در نظام مقررات موجود، بخشی از زنجیره کنترل بهداشتی فرآورده‌های دامی را از منشأ تا مراحل بعدی برعهده دارد.

۹. مسئول فنی بهداشتی، حلقه تخصصی میان تولید و حاکمیت است.

 یکی دیگر از دلایل اهمیت موضوع، جایگاه مسئول فنی بهداشتی در نظام نظارت دامپزشکی است. مطابق آیین‌نامه نظارت بهداشتی دامپزشکی، مسئول فنی بهداشتی شخصی است که پس از تأیید صلاحیت توسط سازمان نظام دامپزشکی و اخذ پروانه مربوط از سازمان دامپزشکی، وظیفه کنترل بهداشتی واحد را بر عهده دارد. ماده ۱۴ این آیین‌نامه، کنترل کلیه امور بهداشتی واحد، کنترل بهداشتی فرآورده‌های تولیدی و وسایل حمل و نقل، صدور گواهی بهداشتی حمل و نظارت بر اجرای قوانین، مقررات و دستورالعمل‌های سازمان را بر عهده مسئول فنی قرار داده است. ماده ۱۵ نیز فعالیت واحد تولیدکننده فرآورده‌های خام دامی را بدون حضور مسئول فنی بهداشتی ممنوع کرده است. این ساختار صرفاً یک تشریفات اداری نیست. مسئول فنی بهداشتی، در واقع بازوی تخصصی حاکمیت در داخل واحد تولیدی است و مسئولیت او بر مبنای دانش تخصصی دامپزشکی، دستورالعمل‌های بهداشتی و الزامات قانونی تعریف شده است. در نتیجه، انتقال یک واحد از نظام نظارتی سازمان دامپزشکی به سازمان دیگر، صرفاً جابه‌جایی یک پرونده یا تغییر مرجع صدور مجوز نیست؛ بلکه به معنای تغییر کل زنجیره مسئولیت و سازوکار کنترل بهداشتی آن واحد است.

۱۰. بررسی محصولات مورد اختلاف؛ نمی‌توان همه را با یک حکم واحد سنجید.

 یکی از ضعف‌های مهم هر تحلیل حقوقی یا فنی درباره این موضوع، برخورد یکسان با تمام محصولاتی است که منشأ دامی دارند. از منظر علمی، خمیر مرغ، عسل بسته‌بندی‌شده، تخم‌مرغ مایع پاستوریزه، جوجه‌کبابی، گوشت ماریناد شده و سوریمی، از نظر ماده اولیه، فرایند تولید، مخاطرات میکروبی، شیمیایی و فیزیکی، میزان تغییرات اعمال‌شده و نقاط کنترل بحرانی، محصولات یکسانی نیستند. بنابراین، تعیین صلاحیت نظارتی باید با توجه به ماهیت واقعی محصول و فرایند تولید آن انجام شود، نه صرفاً بر اساس عنوان محصول.

v      خمیر مرغ

خمیر مرغ یا گوشت جداشده به روش مکانیکی، محصولی است که از بافت‌های باقی‌مانده روی اسکلت مرغ پس از کشتار و با استفاده از روش مکانیکی استحصال می‌شود. این فرآیند، محصولی با منشأ مستقیم طیور ایجاد می‌کند و کنترل بهداشتی آن به وضعیت گله، کشتارگاه، سلامت لاشه، شرایط استحصال، آلودگی‌های میکروبی و زنجیره سرد وابسته است. بنابراین، نمی‌توان صرفاً با استناد به اینکه محصول برای استفاده در فرآورده‌های گوشتی به کار می‌رود، ارتباط آن را با نظام نظارت دامپزشکی نادیده گرفت.

v      عسل بسته‌بندی‌شده

عسل در خود قانون و آیین‌نامه‌های دامپزشکی صراحتاً در زمره فرآورده‌هایی قرار گرفته است که از دام، به معنای قانونی آن، یعنی زنبور عسل، به دست می‌آید. صاف‌کردن، جداسازی ذرات ناخالص، مخلوط کردن برخی انواع عسل و بسته‌بندی، بدون بررسی موردی نمی‌تواند به خودی خود موجب نتیجه‌گیری قطعی درباره خروج محصول از وضعیت خام شود.

v      تخم‌مرغ مایع پاستوریزه

در تولید تخم‌مرغ مایع، تخم‌مرغ با پوسته دریافت، بازرسی و جداسازی می‌شود، سپس شکسته شده، محتویات آن جمع‌آوری و صاف می‌شود و در ادامه فرآیند پاستوریزاسیون، سرد کردن و بسته‌بندی انجام می‌گیرد. در اینجا با محصولی مواجهیم که ماده اولیه آن مستقیماً از طیور به دست آمده و فرآیند آن از نظر کنترل سالمونلا و سایر مخاطرات میکروبی اهمیت ویژه دارد. بنابراین، صرف انجام پاستوریزاسیون نباید به معنای قطع کامل پیوند محصول با نظام نظارت دامپزشکی تلقی شود.

v      جوجه‌کبابی و گوشت ماریناد شده

در مورد محصولاتی مانند جوجه‌کبابی یا گوشت ماریناد شده، باید میان «آماده‌سازی» و «فرآوری» تمایز قائل شد. افزودن موادی مانند پیاز، آب ‌لیمو، زعفران یا سایر طعم‌دهنده‌ها، به خودی خود به معنای ایجاد یک ماهیت کاملاً جدید برای ماده اولیه نیست. در این موارد، باید فرایند واقعی تولید، ترکیبات، تغییرات فیزیکی و شیمیایی و مخاطرات ناشی از آن مورد بررسی قرار گیرد.

v      سوریمی

سوریمی نیز محصولی با منشأ آبزی است و ماده اولیه آن گوشت ماهی است. از این رو، از منظر زنجیره بهداشت آبزیان، صید یا پرورش، سلامت ماده اولیه، شرایط استحصال و مخاطرات اختصاصی آبزیان، موضوعی کاملاً متفاوت از فرآورده‌هایی مانند گوشت قرمز یا مرغ است. نتیجه روشن است: وجود عنوان کلی «فرآورده فرآوری‌شده» نباید موجب حذف تحلیل فنی موردی شود.

۱۱. «غیرخام» بودن یک فرآورده، مساوی با خروج کامل از حوزه دامپزشکی نیست.

یکی از مهم‌ترین نکات حقوقی در این اختلاف، تفکیک دو مفهوم است: «خروج یک فرآورده از تعریف فرآورده خام دامی» و «خروج کامل آن فرآورده از هرگونه صلاحیت و نظارت سازمان دامپزشکی.»

این دو گزاره از نظر منطقی یکسان نیستند. حتی آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۴ قانون برنامه ششم، که فرآورده‌های با منشأ دامی را به صورت گسترده تعریف کرده، میان فرآورده‌های خام و فرآورده‌های فراوری‌شده تفکیک قائل شده است. از این رو، اگر محصولی پس از بررسی دقیق، به دلیل فرآیند اعمال‌شده واقعاً در زمره فرآورده‌های غیرخام قرار گیرد، نتیجه حقوقی آن باید مطابق قوانین و مقررات مربوط به فرآورده غیرخام تعیین شود، نه اینکه صرفاً از این واقعیت، نتیجه انتقال خودکار تمام صلاحیت‌های نظارتی به سازمان غذا و دارو گرفته شود. این نکته، از نظر استدلال حقوقی بسیار تعیین‌کننده است.

۱۲. جایگاه قوانین حوزه مواد غذایی و وزارت بهداشت.

 بدیهی است که وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان غذا و دارو نیز بر اساس قوانین مربوط به امور پزشکی، دارویی، مواد خوردنی و آشامیدنی و مقررات بهداشتی، دارای وظایف و صلاحیت‌های قانونی مهمی در حوزه سلامت مواد غذایی هستند. بحث حاضر نیز به هیچ وجه به معنای نفی این صلاحیت‌ها نیست. قوانین مربوط به امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی، همچنین قانون مواد خوردنی، آشامیدنی، آرایشی و بهداشتی، بخش مهمی از نظام سلامت مواد غذایی کشور را تشکیل می‌دهند. اما وجود این قوانین، به تنهایی موجب از بین رفتن صلاحیت‌های صریح و تخصصی سازمان دامپزشکی کشور نمی‌شود. مسئله حقوقی صحیح، تعیین حدود صلاحیت‌های متداخل و نحوه هماهنگی آنها است، نه حذف یکی از دو نظام نظارتی.

 اتفاقاً ساختار مقررات موجود نیز چنین برداشتی را تقویت می‌کند؛ زیرا در آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۴ قانون برنامه ششم، برای فرآورده‌های غیرخام دامی، علاوه بر الزامات دامپزشکی، رعایت ضوابط وزارت بهداشت نیز مورد توجه قرار گرفته است. این امر نشان می‌دهد که هیئت وزیران امکان هم‌پوشانی تخصصی و همکاری بین دو حوزه را پذیرفته، بدون اینکه الزاماً یکی را جایگزین دیگری کند.

۱۳. اصل قانون خاص و مؤخر؛ استدلالی مهم اما نیازمند دقت.

 در دفاع از صلاحیت سازمان دامپزشکی، به درستی می‌توان به اصل حاکمیت قانون خاص بر قانون عام و نیز مقررات متأخر استناد کرد؛ اما این استدلال باید با دقت مطرح شود. صرف اینکه قانون سازمان دامپزشکی یک قانون خاص است، به تنهایی کافی نیست که گفته شود هر حکم آن، در برابر هر قانون بعدی، بدون بررسی حاکم است. همچنین صرف مؤخر بودن یک قانون، همیشه به معنای نسخ قانون قبلی نیست. برای احراز نسخ یا تحدید صلاحیت، باید بررسی کرد که آیا قانونگذار متأخر، صراحتاً یا به طور غیرقابل تردید، حکم قبلی را نسخ کرده یا صلاحیت جدیدی را به دستگاه دیگری واگذار کرده است یا خیر.

 در موضوع حاضر، اهمیت آیین‌نامه‌های متأخر دقیقاً از همین جهت است. مقرراتی که پس از قانون سازمان دامپزشکی وضع شده‌اند، همچنان از «فرآورده‌های خام دامی»، «نظارت سازمان دامپزشکی» و نقش این سازمان در صدور مجوز، ممیزی، کنترل و نظارت بهداشتی سخن می‌گویند. بنابراین، دست‌کم بر اساس اسناد مورد بررسی، نمی‌توان صرفاً با اشاره به قوانین عمومی حوزه مواد غذایی، نتیجه گرفت که صلاحیت سازمان دامپزشکی در زمینه فرآورده‌های خام دامی به طور کامل سلب یا منتقل شده است.

۱۴. آیا نظریه حقوقی می‌تواند صلاحیت قانونی یک سازمان را منتقل کند؟

 این، مهم‌ترین پرسش حقوقی موضوع حاضر است. نظریه حقوقی، حتی اگر از سوی یک مرجع حقوقی رسمی در ساختار دولت صادر شده باشد، از حیث سلسله‌ مراتب هنجارهای حقوقی با قانون مصوب مجلس یا مقرره‌ای که در حدود صلاحیت قانونی مرجع وضع‌کننده صادر شده، یکسان نیست. نظریه حقوقی می‌تواند در تفسیر و فهم مقررات، راهگشا باشد؛ اما تفسیر قانون نباید به ایجاد حکم جدیدی منجر شود که در متن قانون وجود ندارد.

 اگر قانون برای سازمان دامپزشکی کشور صلاحیتی مقرر کرده باشد، سلب یا انتقال آن صلاحیت نیازمند مستند قانونی معتبر است. به بیان روشن‌تر تفسیر قانون با تغییر قانون متفاوت است. اگر نظریه‌ای، یک حکم قانونی موجود را تفسیر کند، موضوع در چارچوب تفسیر قانون قابل بررسی است. اما اگر نتیجه عملی نظریه این باشد که صلاحیتی که قانون برای یک دستگاه مقرر کرده، بدون تصویب قانون جدید از آن دستگاه گرفته و به دستگاه دیگری منتقل شود، باید پرسید مستند قانونی چنین انتقالی دقیقاً کجاست؟ این پرسش را نمی‌توان با استناد کلی به «تفکیک وظایف اجرایی» پاسخ داد. تفکیک وظایف زمانی معتبر است که خود قانون یا مقرره دارای اختیار قانونی، حدود آن را مشخص کرده باشد.

۱۵. نامه اداری نمی‌تواند جایگزین حکم قانون شود.

 موضوع زمانی حساس‌تر می‌شود که نتیجه مورد نظر، نه فقط تغییر برداشت نظری، بلکه توقف صدور یا تمدید مجوزهای بهداشتی و انتقال واحدهای موجود باشد. مجوز بهداشتی صادرشده توسط سازمان دامپزشکی، صرفاً یک نامه داخلی یا تصمیم اداری بی‌اثر نیست. این مجوز در چارچوب یک نظام قانونی صادر می‌شود و واحد تولیدی بر اساس آن، سرمایه‌گذاری، اشتغال، تولید و فعالیت اقتصادی خود را سامان می‌دهد. بنابراین، توقف صدور یا تمدید مجوزها، انتقال واحدها و تغییر مرجع نظارتی، آثار مستقیم حقوقی و اقتصادی برای اشخاص ایجاد می‌کند.

 اگر چنین اقدامی فاقد حکم قانونی روشن باشد، نمی‌توان آن را صرفاً با استناد به یک مکاتبه اداری توجیه کرد. به‌ویژه آنکه در آیین‌نامه نظارت بهداشتی دامپزشکی، برای تأسیس و بهره‌برداری واحدهای موضوع آیین‌نامه، صدور پروانه بهداشتی توسط سازمان دامپزشکی پیش‌بینی شده و حتی برای هر نوع فرآورده تولیدی نیز پروانه بهداشتی مقرر شده است. بنابراین، توقف صدور یا تمدید این مجوزها باید دارای مبنای حقوقی مشخص باشد.

۱۶. امنیت حقوقی و وضعیت واحدهای دارای مجوز.

 واحدی که سال‌ها با مجوز قانونی فعالیت کرده، سرمایه‌گذاری انجام داده، مسئول فنی بهداشتی به کار گرفته، هزینه‌های نظارتی و بهداشتی پرداخت کرده و بر اساس دستورالعمل‌های رسمی سازمان فعالیت خود را تنظیم کرده است، نمی‌تواند صرفاً با یک تغییر در برداشت اداری، ناگهان در وضعیت نامعلوم قرار گیرد. این موضوع، علاوه بر صلاحیت قانونی، با مفاهیمی مانند امنیت حقوقی، ثبات تصمیمات اداری و حقوق مکتسبه اشخاص ارتباط پیدا می‌کند.

البته حقوق مکتسبه به این معنا نیست که مقررات هیچ‌گاه قابل تغییر نیستند؛ اما تغییر وضعیت حقوقی اشخاص باید از مسیر قانونی خود انجام شود و نمی‌توان بدون تعیین تکلیف روشن، واحدهای موجود را میان دو نظام نظارتی سرگردان کرد. این مسئله به‌خصوص در حوزه مواد غذایی اهمیت دارد؛ زیرا هر خلأ یا ابهام نظارتی می‌تواند هم برای تولیدکننده و هم برای مصرف‌کننده خطرناک باشد.

۱۷. خطر اصلی: ایجاد خلأ نظارتی به نام تفکیک صلاحیت.

 اگر سازمان دامپزشکی کشور، بر اساس یک مکاتبه، صدور و تمدید مجوز واحدهایی را متوقف کند، اما سازمان غذا و دارو هنوز فرایند کامل صدور مجوز و استقرار نظام نظارت خود را برای همان واحدها آغاز نکرده باشد،

·         چه اتفاقی رخ خواهد داد؟

·         واحد تولیدی در فاصله انتقال ضوابط چه مرجعی را باید رعایت کند؟

·         مسئول فنی آن چه وضعیتی خواهد داشت؟

·         پروانه موجود چه اعتباری خواهد داشت؟

·         بازرسی‌های دوره‌ای توسط کدام سازمان انجام خواهد شد؟

·         نمونه‌برداری رسمی و آزمایش‌های مربوط تحت چه نظامی انجام خواهد شد؟

·         در صورت وقوع یک رخداد بهداشتی، مسئولیت اولیه متوجه کدام دستگاه خواهد بود؟

این پرسش‌ها نشان می‌دهد که تفکیک صلاحیت بدون طراحی سازوکار انتقال، می‌تواند به جای افزایش نظارت، موجب کاهش آن شود.

 در نظام سلامت غذایی، وجود دو مرجع دارای وظایف متفاوت الزاماً مشکل نیست؛ مشکل زمانی ایجاد می‌شود که مرز صلاحیت‌ها بدون سازوکار اجرایی روشن تغییر کند.

۱۸. مسئله فقط سلامت مواد غذایی نیست؛ مسئله سلامت زنجیره تولید است.

 یکی از مهم‌ترین مزیت‌های نظام دامپزشکی، نگاه زنجیره‌ای به سلامت فرآورده‌های با منشأ دامی است. مخاطرات یک فرآورده دامی ممکن است از مرحله پرورش آغاز شود و تا مرحله مصرف ادامه پیدا کند. بیماری‌های مشترک انسان و دام، بیماری‌های غذازاد، آلودگی‌های میکروبی، باقیمانده داروها، سموم و فلزات سنگین، وضعیت خوراک دام، داروهای مصرفی، سلامت دام، شرایط کشتار و حمل و نگهداری، همگی در سلامت نهایی فرآورده مؤثرند. در چنین ساختاری، حذف یا تضعیف یک حلقه از زنجیره نظارت، بدون ایجاد سازوکار جایگزین، منطقی نیست. به همین دلیل است که ظرفیت قانونی و تخصصی سازمان دامپزشکی کشور باید نه تنها حفظ، بلکه در مواردی که قانون بر آن تأکید کرده، تقویت شود.

۱۹. بند «خ» ماده ۷۱ قانون برنامه هفتم و ضرورت استفاده از ظرفیت سازمان دامپزشکی.

 موضوع پایش باقیمانده‌های دارویی، فلزات سنگین و سموم در فرآورده‌های غذایی با منشأ دامی، نمونه روشنی از ضرورت وجود یک نظام تخصصی و منسجم دامپزشکی است. این حوزه صرفاً یک موضوع آزمایشگاهی نیست. برای تفسیر صحیح نتایج، شناخت منشأ آلودگی، مسیر ورود مواد به بدن دام، وضعیت مصرف دارو و خوراک، دوره منع مصرف، نحوه تجمع آلاینده‌ها و ارزیابی خطر، دانش تخصصی دامپزشکی و ارتباط مستمر با زنجیره تولید ضروری است.

از این منظر، به جای آنکه اختلاف صلاحیت میان دو دستگاه به یک رقابت سازمانی تبدیل شود، می‌توان از ظرفیت قانونی موجود برای ایجاد یک نظام یکپارچه سلامت غذا با رویکرد «سلامت واحد» استفاده کرد. در چنین رویکردی، دامپزشکی و پزشکی رقیب یکدیگر نیستند؛ بلکه هر یک بخشی از زنجیره سلامت را بر عهده دارند.

۲۰. سازمان دامپزشکی کشور باید از صلاحیت قانونی خود دفاع کند، اما دفاع حقوقی باید دقیق باشد.

 دفاع از صلاحیت سازمان دامپزشکی کشور نباید به این گزاره تقلیل یابد که «این حوزه همیشه در اختیار دامپزشکی بوده است». سابقه، هرچند مهم است، جایگزین قانون نیست. همچنین دفاع نباید بر این استدلال متکی باشد که چون دامپزشکان از نظر تخصصی بهتر هستند، پس صلاحیت قانونی نیز الزاماً باید متعلق به آنان باشد.

 استدلال قوی‌تر این است:

قانونگذار، بر اساس ساختار مشخصی، صلاحیت‌هایی را به سازمان دامپزشکی کشور واگذار کرده است؛ این صلاحیت‌ها در قوانین و مقررات متعدد بعدی نیز مورد شناسایی و اجرا قرار گرفته‌اند و در اسناد ارائه‌شده، حکم قانونی صریحی که موجب سلب یا انتقال این صلاحیت‌ها شده باشد، مشاهده نمی‌شود. بنابراین، تغییر این وضعیت نیازمند مستند قانونی معتبر است و نمی‌توان صرفاً با یک مکاتبه اداری، آثار قوانین و مقررات موجود را متوقف کرد. این استدلال، از نظر حقوقی بسیار قابل دفاع‌تر است.

۲۱. راه‌حل صحیح، حذف یکی از دو دستگاه نیست.

 در یک نظام سلامت غذایی کارآمد، مسئله نباید این باشد که «کدام سازمان برنده شود». مسئله این است که:

·         منشأ آلودگی به‌درستی کنترل شود؛

·         دام و فرآورده‌های دامی از مرحله تولید تا مصرف ردیابی شوند؛

·         مسئولیت دستگاه‌ها روشن باشد؛

·         واحدهای تولیدی با مقررات متعارض مواجه نشوند؛

·         مصرف‌کننده قربانی خلأ یا تداخل نظارتی نشود؛

·         و در زمان بروز بحران، مسئولیت مشخص و قابل انتساب باشد.

 اگر محصولی واقعاً در زمره فرآورده‌های غیرخام قرار گیرد، باید مقررات مربوط به آن با مشارکت و مسئولیت دستگاه‌های ذی‌ربط اجرا شود. اما این امر نباید به حذف نظارت دامپزشکی بر منشأ دامی، مخاطرات اختصاصی دامپزشکی و زنجیره تولید منجر شود. راهکار مطلوب، تعیین دقیق مرز صلاحیت‌ها و ایجاد سازوکار همکاری بین دستگاه‌ها است، نه انتقال شتاب‌زده وظایف از یک دستگاه به دستگاه دیگر.

جمع‌بندی حقوقی.

با بررسی مجموعه قوانین و آیین‌نامه‌های مورد اشاره، می‌توان چند نتیجه اساسی را مطرح کرد:

·         قانون سازمان دامپزشکی کشور، صلاحیت صریح این سازمان را در تأمین بهداشت دام و فرآورده‌های مربوط به آن و به‌طور مشخص نظارت بهداشتی بر مراکز تولید و تهیه فرآورده‌های خام دامی مقرر کرده است.

·         مفهوم «دام» در قانون سازمان دامپزشکی گسترده بوده و طیور، آبزیان و زنبور عسل را نیز شامل می‌شود؛ بنابراین محصولات حاصل از این منابع در قلمرو قانونی نظام دامپزشکی قرار دارند.

·         آیین‌نامه‌های متأخر نیز نظام نظارت سازمان دامپزشکی بر فرآورده‌های خام دامی، مراکز تولید، تهیه، آماده‌سازی، نگهداری و توزیع این فرآورده‌ها را استمرار داده‌اند.

·         خروج یک محصول از تعریف «فرآورده خام دامی» باید بر اساس ماهیت واقعی محصول و فرآیند اعمال‌شده بررسی شود و نمی‌توان هر نوع بسته‌بندی، آماده‌سازی یا تغییر ساده را به صورت خودکار معادل فرآوری دانست.

·         «غیرخام» بودن یک فرآورده، به خودی خود به معنای انتقال تمامی صلاحیت‌های نظارتی مرتبط با آن از سازمان دامپزشکی به سازمان غذا و دارو نیست؛ بلکه حدود صلاحیت هر دستگاه باید از قوانین و مقررات مربوط استخراج شود.

·         آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۴ قانون برنامه ششم، با تفکیک «فرآورده‌های با منشأ دامی» و «فرآورده‌های غیرخام دامی»، امکان وجود الزامات بهداشتی هر دو حوزه را به رسمیت شناخته و لزوماً به حذف صلاحیت دامپزشکی منجر نشده است.

·         نظریه حقوقی، هرچند می‌تواند در تفسیر قوانین مؤثر باشد، نباید به وسیله‌ای برای ایجاد، سلب یا انتقال صلاحیت قانونی دستگاه‌ها تبدیل شود؛ مگر آنکه چنین اثری مستند به حکم قانونی معتبر باشد.

·         توقف صدور یا تمدید مجوزهای بهداشتی واحدهای موجود و انتقال آنها به نظام نظارتی دیگر، اقدامی دارای آثار حقوقی و اقتصادی است و نمی‌تواند بدون تعیین مستند قانونی و سازوکار روشن انتقال انجام شود.

·         هرگونه تغییر در نظام نظارت باید به گونه‌ای انجام شود که موجب خلأ نظارتی، بلاتکلیفی واحدهای تولیدی یا تضعیف کنترل مخاطرات بهداشتی نشود.

پیشنهادهای اجرایی

با توجه به اهمیت موضوع، به نظر می‌رسد سازمان دامپزشکی کشور می‌تواند در دفاع از جایگاه قانونی خود، اقدامات زیر را در دستور کار قرار دهد:

۱. مطالبه مستند قانونی دقیق

در مکاتبات رسمی، به جای ورود به مناقشه کلی، مستند قانونی دقیق هر ادعای مربوط به سلب، تحدید یا انتقال صلاحیت سازمان دامپزشکی مطالبه شود. پرسش اصلی باید روشن باشد:

کدام حکم قانونی، صلاحیت سازمان دامپزشکی کشور را نسبت به هر یک از فرآورده‌های مورد اختلاف سلب یا به سازمان غذا و دارو منتقل کرده است؟

۲. تفکیک محصولات به صورت موردی

به جای برخورد یکسان با تمام محصولات، برای هر محصول، تعریف حقوقی، ماده اولیه، فرآیند تولید، میزان تغییر شکل، مخاطرات بهداشتی و مقررات حاکم به صورت مستقل بررسی شود.

۳. حفظ استمرار نظارت تا تعیین تکلیف قانونی

تا زمانی که مرجع قانونی ذی‌صلاح، حدود صلاحیت‌ها را به صورت روشن تعیین نکرده است، ایجاد خلأ در صدور مجوز، بازرسی، نمونه‌برداری و کنترل بهداشتی منطقی نیست.

۴. تشکیل کارگروه مشترک حقوقی و فنی

در صورت وجود اختلاف میان دو سازمان، موضوع می‌تواند در یک کارگروه مشترک با حضور کارشناسان حقوقی، دامپزشکی، علوم و صنایع غذایی و نمایندگان دستگاه‌های ذی‌ربط بررسی شود تا اختلاف از سطح مکاتبات اداری به یک چارچوب کارشناسی و مستند منتقل شود.

۵. مستندسازی نقش مسئولان فنی بهداشتی

سوابق مجوزها، گزارش‌های مسئولان فنی، بازرسی‌ها، نتایج آزمایش‌ها و دستورالعمل‌های صادرشده برای واحدهای تحت نظارت باید به صورت منسجم حفظ شود تا استمرار نظام نظارتی و مسئولیت‌های قانونی سازمان قابل اثبات باشد.

۶. تمرکز بیشتر بر اجرای تکالیف قانونی موجود

به جای آنکه انرژی سازمان‌ها صرف توسعه قلمرو صلاحیت خود شود، ظرفیت‌های قانونی موجود، به‌ویژه در زمینه پایش باقیمانده‌های دارویی، فلزات سنگین و سموم و کنترل بیماری‌های غذازاد و مشترک، باید به نحو کامل‌تر به کار گرفته شود.

اختلاف موجود میان سازمان دامپزشکی کشور و سازمان غذا و دارو را نباید صرفاً یک اختلاف اداری بر سر چند عنوان محصول تلقی کرد. مسئله اصلی، تعیین مرز صلاحیت‌های قانونی در نظام سلامت غذا و چگونگی اعمال این صلاحیت‌ها در زنجیره‌ای است که از دام و مزرعه آغاز می‌شود و تا سفره مصرف‌کننده ادامه می‌یابد.

 قانون سازمان دامپزشکی کشور، وظیفه تأمین بهداشت دام و فرآورده‌های مربوط به آن و نظارت بهداشتی بر کشتارگاه‌ها و مراکز تولید و تهیه فرآورده‌های خام دامی را به صراحت برای این سازمان مقرر کرده است. مقررات متأخر نیز اصل وجود این نظام نظارتی را استمرار داده‌اند.

 از سوی دیگر، وجود صلاحیت‌های قانونی برای وزارت بهداشت و سازمان غذا و دارو در حوزه مواد غذایی نیز امری انکارناپذیر است. راه‌حل منطقی و قانونی، انکار هیچ‌یک از این دو حوزه نیست، بلکه تعیین دقیق مرز مسئولیت‌ها، جلوگیری از تداخل و ایجاد سازوکار همکاری مؤثر میان آنهاست. در چنین شرایطی، نقطه آغاز دفاع سازمان دامپزشکی کشور نباید این ادعا باشد که «این وظیفه همیشه با دامپزشکی بوده است»، بلکه باید این پرسش روشن و حقوقی مطرح شود: مستند قانونی سلب یا انتقال این صلاحیت چیست؟ اگر قانون جدیدی چنین صلاحیتی را منتقل نکرده باشد، یک نامه اداری نمی‌تواند جایگزین قانون شود؛ و اگر قانون یا مقرره‌ای جدید چنین تغییری ایجاد کرده باشد، باید دقیقاً مشخص شود که کدام حکم، در چه حدودی و با چه آثاری این تغییر را ایجاد کرده است.

 در نهایت، سلامت مردم و امنیت غذایی، میدان مناسبی برای رقابت سازمانی نیست. تقسیم صلاحیت‌ها باید بر مبنای قانون، تخصص، پاسخگویی و یکپارچگی نظام نظارتی انجام شود. سازمان دامپزشکی کشور نیز باید ضمن دفاع صریح و مستند از صلاحیت‌های قانونی خود، از تبدیل این اختلاف به یک منازعه سازمانی پرهیز کرده و بر هدف اصلی خود، یعنی "حفظ سلامت دام، کنترل بیماری‌های مشترک و تضمین سلامت فرآورده‌های با منشأ دامی از مزرعه تا سفره" تمرکز کند. زیرا در نظام سلامت غذا، مهم‌ترین سؤال این نیست که کدام سازمان صاحب یک عنوان یا مجوز است؛ مهم این است که در روزی که یک مخاطره بهداشتی رخ می‌دهد، قانون دقیقاً مشخص کرده باشد چه کسی مسئول پیشگیری، چه کسی مسئول نظارت و چه کسی پاسخگوی نتیجه است.

مرداد ۱۴۰۵