مرجع صدور پروانه فعالیت بخش خصوصی دامپزشکی؛ سازمان نظام دامپزشکی یا سازمان دامپزشکی کشور؟!

حکیم مهر: اواخر سال گذشته بود که وزیر جهاد کشاورزی دستورالعمل نیروی انسانی متخصص مراکز و شرکت‌های موضوع تبصره ۲ ماده ۲ قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی در حوزه دامپزشکی را ابلاغ کرد.

به گزارش حکیم مهر، تفاسیر متفاوت سازمان دامپزشکی کشور و سازمان نظام دامپزشکی از مرجع صادر کننده پروانه فعالیت بخش خصوصی دامپزشکی، ما را بر آن داشت تا با «دکتر بهمن جاوید لامعی» معاون بهداشت، آموزش و توسعه سازمان نظام دامپزشکی در این زمینه گفت‌وگو نماییم.

حکیم مهر: آقای دکتر، وضعیت صدور پروانه‌های مشاغل بخش خصوصی دامپزشکی چگونه است؟

با سلام خدمت شما و خوانندگان محترم، باید به اطلاع برسانم صدور پروانه‌های مشاغل مختلف دامپزشکی بر اساس قانون افزایش بهره‌وری و قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی و سایر مقررات مربوطه در حال اجرا است.

حکیم مهر: اما شنیده شده است که بین دستورالعمل‌های ابلاغی اخیر سازمان دامپزشکی و عملکرد سازمان نظام دامپزشکی تفاوت وجود دارد. حتی اخیراً برخی تشکل‌های صنفی به تفسیرها و برداشت‌های دوگانه از قوانین و مقررات مابین دو سازمان انتقاد داشتند.

خیر، این‌طور نیست. برداشت دوگانه‌ای وجود ندارد. قانون صریح و روشن است و صرفاً درصد پایبندی به قانون ممکن است تا حدی تفاوت داشته باشد. مثلا در ماده 2 قانون افزایش بهره‌وری، صراحتاً آمده است که به منظور موارد الف، ب و ج سازمان نظام دامپزشکی موظف است حسب مورد و متناسب با استعدادها و شرایط بخش کشاورزی هر منطقه، سپس در قالب سیاست‌ها و ضوابط حاکمیتی اعلامی مجوزهای مراکز را صادر و نظارت نماید.

یک نگاه ساده به متن قانون که دست بر قضا خیلی شفاف و صریح نوشته شده، به سازمان نظام تکلیف می‌کندکه اولاً مجوزها را متناسب با شرایط هر منطقه صادر کند و ثانیاً بر مراکز تاسیس شده نظارت کند. طبیعتاً این دو تکلیف قانونی با آئین‌نامه و دستورالعمل و سیاست و ضوابط هیچ یک از مسئولان اجرایی قابل نقض نیست، مگر اینکه قانون‌گذار به این نتیجه برسد که باید در این مورد تجدید نظر صورت گیرد. در آن صورت سازمان نظام هم مانند دستگاه‌های دیگر تابع قانون خواهد بود، اما اینکه برخی انتظار داشته باشند که یک سازمان مستقل تکلیف قانونی خود را به‌واسطه دستورالعمل‌های دستگاه‌های دیگر نادیده بگیرد و یا قانون را نقض کند، خوب انتظار شایسته‌ای نیست.

همچنین در تبصره 1 ماده 2 قانون یاد شده، باز بر نظارت سازمان نظام بر مراکز مذکور تاکید شده است. حالا یک نفر می‌نشیند و نظارت مصرح در قانون را تفسیر می‌کند، بدون توجه به اینکه قانون زمانی تفسیر برمی‌دارد که دارای ابهام، ایهام یا اجمال باشد و از سویی دیگر تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است نه دستگاه اجرایی.

همچنین این اعتقاد در حقوقدانان وجود دارد که قانون‌گذار حکیم است و قاعدتاً آنچه وضع می‌نماید جامع و مانع است. به عبارت ساده‌تر شامل همه مواردی که باید بشود شده و آنچه را که نباید از دایره شمول قانون خارج نگه می‌دارد. بنابراین کسی نمی‌تواند قانوناً تفسیر کند که این نظارت، نظارت فلان است و آن نظارت، نظارت بهمان. در بسیاری از جاهای دیگر هم نظارت و مراجع نظارتی متعدد و چندگانه است که اتفاقاً این تعدد و چندگانگی به سلامت و کارکرد مثبت موضوع تحت نظارت کمک می‌کند.

حکیم مهر: داستان دستورالعمل تبصره 2 ماده 2 این قانون که شب عید سال گذشته اعلام شد و ظاهراً مورد اعتراض سازمان نظام دامپزشکی و تشکل‌های بخش خصوصی دامپزشکی قرار گرفته است، چه بود؟

در تبصره 2 ماده 2 قانون افزایش بهره‌وری مقرر شده که برای تعیین تعداد نیروی انسانی متخصص، خوب توجه داشته باشید، تعداد نیروی انسانی متخصص مراکز موضوع قانون متناسب با مناطق مختلف کشور و نوع فعالیت و سطح‌بندی خدمات، دستورالعملی به پیشنهاد مشترک وزارت جهاد کشاورزی و سازمان‌های نظام مهندسی کشاورزی و نظام دامپزشکی و کمیسیون‌های کشاورزی اتاق‌های بازرگانی، صنایع و معادن و تعاون تهیه و توسط وزیر تایید و ابلاغ شود.

علی‌رغم فرجه زمانی سه ماهه از تصویب قانون، عملاً بیش از 6 سال طول کشید تا برای اولین بار این دستورالعمل در سال 1395 ابلاغ شود. اما چیزی که در شب عید سال گذشته ابلاغ شد، اولاً قسمتی از دستورالعمل بود که مستقیماً به دامپزشکی ارتباط داشت؛ تا همین‌جا باید گفت اولین خلاف دوپاره کردن دستورالعمل بود چون در قانون مجوزی برای این امر صادر نشده بود، ثانیاً از بین تمام سازمان‌ها و نهادهایی که جملگی غیردولتی بوده و به موجب قانون باید در تدوین آن شرکت می‌کردند، به جای همه این تشکل‌های غیردولتی، یک سازمان دولتی که نامی از آن در قانون برده نشده عهده‌دار بازنگری دستورالعمل مذکور شد و در خلوت برید و دوخت و به تصویب وزیر رساند. خوب، نتیجه‌اش چه می‌شود ؟ وقتی یک نفر یا یک دستگاه مسئول اجرای وظایف مشخصی است و یک دستگاه یا یک نفر دیگر که اصولا در اجرای آن وظایف نقشی ندارد و تجربه‌ای هم از سر نگذرانده است و با زیر و بم مسائل آن آشنا نیست و نقاط مثبت و منفی آن را نمی‌شناسد و قانوناً هم تکلیف و مسئولیتی ندارد دستورالعملی تدوین می‌کند که از بیخ و بن شیرازه امور را از هم بپاشد و به جای باز کردن گره‌ای از کار گره‌های جدیدی بر آن اضافه کند و اصل افزایش بهره‌وری که روح و مفهوم درونی قانون است را به ضد خود تبدیل کند.

حکیم مهر: مشخصاً توضیح دهید چه مواردی در این دستورالعمل مورد نظر شما است؟

تشریفات شکلی در قانون بسیار حائز اهمیت است و این دستورالعمل بدون رعایت تشریفات شکلی تنظیم شده است. قبلاً هم اشاره کردم هیچ یک از نهادهای غیردولتی تصریح شده در قانون در تدوین آن شرکت نداشتند و به جای آن‌ها یک دستگاه دولتی که در قانون وظیفه‌ای هم در این خصوص به او واگذار نشده، عهده‌دار این موضوع شد.

دو پاره کردن دستورالعمل با توجه به مشترک بودن قانون و احتمال وجود زمینه‌های فعالیت مشترک با سازمان نظام مهندسی کشاورزی، این تقسیم و دوپارگی را بیهوده و خلاف مراد و منظور قانون نشان می‌دهد. همچنین خلق تصدی‌های جدید برای دستگاه دولتی دامپزشکی که قطعا خلاف سیاست‌های کلان کشور، سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی و کوچک‌سازی دولت می‌باشد، مثل صدور پروانه فعالیت برای مراکز دامپزشکی، که واقعا معلوم نیست از کجای قانون افزایش بهره‌وری برداشت شده است، ممکن است به اختیارات کلی حاصل از قانون نیم قرن پیش سازمان دامپزشکی کشور استناد کند، اما همگان می‌دانند سازمان دامپزشکی در سال 1392 و سه سال بعد از قانون افزایش بهره‌وری، موجود خلق‌الساعه‌ای به نام «پروانه فروش» را در تصویب‌نامه هیئت وزیران (ابلاغیه وزارت هم نه) گنجاند. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری که بالاترین مرجع صالح به رسیدگی تصمیمات، مقررات و مصوبات دولتی می‌باشد تا از محدوده قانون فراتر نرفته و موجب نقض حقوق شهروندان با استفاده از ابزار حاکمیت و سلطه دولتی نشود، در دادنامه شماره 777 این بند را ابطال کرد.

نگاه به گردش کار و محتوای این دادنامه بسیار آموزنده است. با توجه به اینکه تصویب‌نامه هیئت وزیران مورد شکایت بوده، معاونت حقوقی ریاست جمهوری لایحه دفاعیه‌ای ارسال نموده که در متن آن چنین آمده‌است: «ماده 2 قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی ناظر بر پیش‌بینی نقش نظارتی برای سازمان نظام دامپزشکی است... و مجوز موضوع این ماده در واقع به معنای مجوز برای اشتغال به حرفه‌های مرتبط با دامپزشکی می‌باشد».

دقت کنید، جملات اخیر نظر بالاترین مرجع حقوقی در قوه مجریه می‌باشد، اما در ادامه رأی هیئت عمومی با رد دفاعیات معاونت حقوقی ریاست جمهوری از نظر و اقدام سازمان دامپزشکی کشور اعلام می‌کند: «داروخانه‌های دامپزشکی بایستی برای فعالیت، مجوز تأسیس از سازمان نظام دامپزشکی دریافت نمایند. و صدور پروانه توسط سازمان دامپزشکی مغایر هدف قانون‌گذار به شرح فوق می‌باشد». و به این ترتیب هیئت عمومی دیوان عدالت اداری تصویب‌نامه هیئت وزیران که در واقع یکی از اشکال قانون‌گذاری و بالاترین نوع مقرره توسط قوه مجریه است را در این خصوص ابطال می‌کند.

چنانچه گفته شد، صدور پروانه توسط سازمان دامپزشکی حتی از مسیر تصویب‌نامه هیئت وزیران هم بر این سازمان بار نمی‌شد. تغییرات عمده‌ای هم در قسمت شرکت‌ها داده شده، در حالی که شرکت‌ها می‌توانند فضاهای اشتغال جدیدی فراهم کنند با کاهش دادن عناوین شرکت‌های دامپزشکی و مهم‌تر از آن تفسیر بی‌پایه و خارج از صلاحیت توصیف شرکت‌ها به صرفاً مشاوره‌ای اولاً فرصت‌های اشتغال فراوانی را از بین برده و ثانیاً شرکت‌های تأسیس شده قبلی را در معرض خطر بیکاری و انحلال قرار داده است؛ آن‌هم در شرایطی که سازمان نظام مهندسی کشاورزی با تأسیس هزاران شرکت، فرصت‌های شغلی بی‌شماری را برای فارغ‌التحصیلان رشته‌های مربوطه فراهم کرده و دستگاه‌های حاکمیتی مربوط به آن به جای تنگ‌نظری با حمایت قاطع موجبات رشد این شرکت‌ها را فراهم آورده‌اند.

نکته‌ای که باید به آن اشاره نمود توصیف و تقسیم شرکت‌ها به مشاوره‌ای و اجرایی در صلاحیت سازمان برنامه و بودجه است که آن هم تنها در مورد شرکت‌های پیمان‌کاری و عمدتاً ساختمانی تاکنون مصداق داشته است. صلاحیت این نوع تقسیم را معلوم نیست سازمان دامپزشکی کشور از کجا به دست آورده‌است.

حکیم مهر: اگر موضوع این‌قدر روشن است، استدلال سازمان دامپزشکی کشور در این زمینه چیست؟

من نمی‌دانم، باید از خود دوستان در سازمان دامپزشکی سؤال کنید. تا جایی که من اطلاع دارم همه نهادهای حقوقی وزارت جهاد کشاورزی با نظر و عقیده معاونت حقوقی ریاست جمهوری که در متن رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری آمده موافق بوده‌اند، اما نظر انحصاری مقامات اجرایی فعلا مانع از اعمال دیدگاه‌های قانونی و حقوقی شده است.

شاید بد نباشد که به بخش دیگری از ماده 2 قانون افزایش بهره‌وری یعنی تبصره 5 آن نگاه کنیم که مقرر می‌دارد با کارشناسان و متخصصان و کارکنان شاغل رسمی در دستگاه‌های دولتی مرتبط (که یکی از این دستگاه‌ها سازمان دامپزشکی است) که با اجرای این قانون وظایف آنان واگذار می‌شود، مطابق با ماده 21 قانون مدیریت خدمات کشوری عمل خواهد شد. دوستان اداری به خوبی با این ماده آشنایی دارند که به موجب آن اشخاص مشمول بسته به مورد بازنشسته، بازخرید، منتقل یا مأمور به خدمت در سازمانی که وظایف را عهده‌دار شده، می‌شوند. من نمی‌دانم در طول 11 سال گذشته از تصویب این قانون چه تعداد از کارکنان سازمان دامپزشکی شاغل در قسمت‌های صدور پروانه مراکز بخش خصوص دامپزشکی به موجب این ماده منتقل یا مأمور به خدمت شده‌اند و لابد دستگاه‌های نظارتی گزارش عمل به این تکلیف را در طول سال‌های گذشته از سازمان دریافت کرده‌اند.

اما روی دیگر این تبصره نشان می‌دهد بر فرض قانونی بودن صدور پروانه فعالیت توسط ادارات کل دامپزشکی، این ادارات احتمالاً مجاز به استفاده از امکانات دولتی، پرسنل موظف در ساعات اداری نخواهند بود و وظیفه تصدی صراحتاً واگذار شده بدون حکم قانون قابل برگشت به دستگاه دولتی نیست و صرف هزینه از محل بودجه دولتی از قبیل کارمند، مکان، تأسیسات، تجهیزات و سایر هزینه‌ها محل اشکال جدی خواهد بود.

حکیم مهر: اگر این‌گونه است که اشاره کردید، چرا سازمان نظام دامپزشکی اقدامی انجام نمی‌دهد؟

سؤال خوبی است؛ اولا نظارت بر این امور بر عهده نظام دامپزشکی نیست بلکه به لحاظ عملکرد سازمان بازرسی کل کشور و به لحاظ هزینه و بودجه دیوان محاسبات در این خصوص تکلیف نظارت دارند. خاصه اینکه در مورد نهاد اخیرالذکر با توجه به اشراف برخی همکاران دامپزشک حاضر در آن نهاد بر قانون افزایش بهره‌وری و مجموعه مستندات موجود، شنیده‌ها حاکی از ورود جدی آن به موضوع یاد شده است.

همچنین باید به تبصره 6 ماده 2 نیز اشاره کرد که بر اساس آن تمام قراردادهای خرید خدمت و ارجاع کارهای دولتی از جمله به مراکز واکسیناسیون باید به موجب رتبه‌بندی سازمان نظام دامپزشکی انجام شود و در حقیقت بدون انجام رتبه‌بندی توسط سازمان نظام دامپزشکی، برداشت وجوه دولتی و پرداخت به مراکز مایه‌کوبی به شدت محل اشکال است. اما سازمان نظام دامپزشکی بنای تقابل با دستگاه دامپزشکی حاکمیتی را ندارد، زیرا تقابل این دو سازمان همواره بازی دو سر باخت و به ضرر اعتبار و کیان مجموعه پر اهمیت، ارزشمند و یکپارچه دامپزشکی کشور است. از این رو سازمان نظام با رویکرد حفظ آرامش، گفت‌وگو در سطوح مختلف، پرهیز از ایجاد تنش و با امید به آینده تلاش می‌کند کاستی‌ها و کژی‌ها را به مسیر قانونی و صحیح خود بازگرداند.

مدیران سازمان دامپزشکی کشور همکاران مجرب، دلسوز و مسئولی هستند که مطمئناً نیتی در جهت تخریب حرفه ندارند، اما همگان می‌دانند که در لایه‌های میانی سازمان همکاران و کارشناسانی هستند که با وجود داشتن حسن‌نیت، با تفکرات دولتی‌محور دهه شصتی منجمد و تلقی ارباب و رعیتی از حاکمیت دولتی، قدرت حاکمیت را همچنان در اعمال تصدی دیده و به علت ناتوانی از سیاست‌گذاری متناسب با دنیای مدرن، مدیران سازمان را در ادوار مختلف به هراس از تضعیف اقتدار سازمان می‌اندازند.

حکیم مهر: در پایان اگر نکته دیگری هست اشاره بفرمائید.

نکته آخر اینکه رئیس محترم سازمان دامپزشکی در جلسه شورای مرکزی سازمان نظام به حق به عدم علاقه سازمان دامپزشکی به امور تصدی‌گری و نداشتن اصرار بر آن اشاره کردند، اما به فاصله کوتاهی پس از آن سخنرانی سیاست‌ها و ضوابط تأسیس آزمایشگاه دامپزشکی را ابلاغ کردند که در آن مجددا امور تصدی‌گری واگذار شده توسط قانون همچنان در اختیار سازمان دامپزشکی قلمداد شده‌ است و نکته جالب اینکه در دستورالعمل تبصره 2 ماده 2 ابلاغی پایان سال 1399، تنها یک نوع آزمایشگاه دامپزشکی دیده شده، درحالی‌که در سیاست‌ها و ضوابط ابلاغی توسط خود سازمان دامپزشکی انواع مختلفی از آزمایشگاه‌های دامپزشکی دیده شده که با دستورالعمل ابلاغی وزیر مغایر است.

در پایان از رسانه حکیم مهر به خاطر حساسیت همیشگی به موضوعات اساسی دامپزشکی و از دادن این فرصت به بنده تشکر می‌کنم و امیدوارم حکیم مهر همچنان مسیر خود را در جهت تبیین و آگاهی‌رسانی مسائل اساسی دامپزشکی تداوم بخشد.

حکیم مهر: ممنون از فرصتی که در اختیار ما قرار دادید.