قانون در درون خود یک تناقض ایجاد کرد: در سطح ملی به پیرادامپزشکان حق نمایندگی داد، اما در سطح استانی در مورد این حق سکوت کرد. این سکوت و این تفاوت در واژگان، تمام آن چیزی است که بحران امروز را رقم زده است ...
حذف پیرادامپزشکان از شوراهای استانی، یک بحران مشروعیت عمیق و یک بی‌عدالتی آشکار است/ ضرورت اصلاح فوری ماده ۱۶ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی از طریق مجلس شورای اسلامی
دکتر مصطفی قلاوند
خبر ابطال مصوبه حضور پیرادامپزشکان در شوراهای استانی سازمان نظام دامپزشکی، مانند یک شوک در جامعه ما عمل کرده است. برای بسیاری، این رأی قضایی به معنای نادیده گرفتن نقش حیاتی گروهی است که بازوان اجرایی و اکثریت عددی این خانواده را تشکیل می‌دهند و یک رویه چندین ساله را زیر سوال برده است. این احساس بی‌عدالتی و نگرانی از ایجاد تفرقه، کاملاً قابل درک است. سوالی که ذهن همه ما را به خود مشغول کرده، یک چیز است، چگونه و چرا چنین اتفاقی رخ داد؟
پاسخ به این سوال، نه در شایعات یا تحلیل‌های هیجانی، بلکه در بازخوانی دقیق قانونی نهفته است که سنگ بنای سازمان ماست. این مقاله می‌کوشد تا با زبانی ساده، این پرونده پیچیده را کالبدشکافی کند. این یک فرصت برای همه ما، و به ویژه برای دانشجویانی است که سکان‌داران آینده این حرفه خواهند بود، تا به عنوان یک نمونه مطالعاتی مهم، با سازوکارهای قانونی حاکم بر سرنوشت حرفه‌ای خود آشنا شویم. زیرا تنها با شناخت دقیق ریشه یک مشکل، می‌توان به جای سرزنش یکدیگر، برای آن یک راه حل واقعی و پایدار پیدا کرد و این بحران را به فرصتی برای تقویت بنیان‌های سازمان تبدیل نمود.
برای فهم ریشه این بحران، باید به بیش از دو دهه قبل و زمان تولد سازمان، یعنی «قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی مصوب ۱۳۷۶» بازگردیم. نیت قانون‌گذار در آن زمان، ایجاد یک خانه مشترک و یک نهاد صنفی قدرتمند برای همه فعالان این حرفه بود. به همین دلیل، قانون به صراحت در مواد ۲۷ و ۲۸ خود، حق عضویت در سازمان را نه تنها برای دکترهای دامپزشک، بلکه برای تمام «سایر رده‌های حرفه دامپزشکی» شامل کاردان‌ها، تکنسین‌ها و کارشناسان که امروز آنها را پیرادامپزشک می‌نامیم به رسمیت شناخته است. قانون‌گذار تا آنجا پیش رفت که در تبصره ۱ ماده ۵، به روشنی اجازه داد تا «دو نفر» از اعضای انتخابی مهم‌ترین رکن سازمان یعنی شورای مرکزی (که در سطح ملی فعالیت می‌کند)، بتوانند از میان پیرادامپزشکان باشند. این ماده نشان می‌دهد که از همان ابتدا، مشارکت این گروه در بالاترین سطح تصمیم‌گیری‌های کلان سازمان، یک حق قانونی و به رسمیت شناخته شده بوده است.
مشکل دقیقاً از جایی آغاز می‌شود که قانون از سطح ملی به سطح استانی می‌رسد. همان قانون‌گذار که در ماده ۵ نگاهی جامع و فراگیر داشت، در ماده ۱۶ که وظیفه تشریح ترکیب شوراهای استانی را بر عهده دارد، ناگهان لحن خود را تغییر می‌دهد. در این ماده حساس، قانون می‌گوید شوراهای استانی «از بین دامپزشکان استان» تشکیل می‌شوند و دیگر از عبارت کلیدی «و سایر رده‌های حرفه دامپزشکی» استفاده نمی‌کند. این حذف، چه سهوی و چه عمدی، یک بمب ساعتی حقوقی را در قلب اساسنامه سازمان کار گذاشت. در واقع، قانون در درون خود یک تناقض ایجاد کرد: در سطح ملی به پیرادامپزشکان حق نمایندگی داد، اما در سطح استانی در مورد این حق سکوت کرد. این سکوت و این تفاوت در واژگان، تمام آن چیزی است که بحران امروز را رقم زده است.
حال به نقش دیوان عدالت اداری می‌رسیم. شاید بپرسید چرا پس از ۲۵ سال اجرای یک رویه، ناگهان همه چیز تغییر کرد؟... در تمام این سال‌ها، سازمان بر اساس یک آیین‌نامه داخلی عمل می‌کرد که تلاش داشت این خلاء قانونی در ماده ۱۶ را پر کند و به پیرادامپزشکان اجازه حضور در انتخابات استانی را بدهد. آیین‌نامه، مجموعه‌ای از مقررات اجرایی است که توسط یک وزارتخانه یا سازمان برای چگونگی اجرای یک قانون نوشته می‌شود. اما یک اصل بنیادین در حقوق وجود دارد که آیین‌نامه هرگز نمی‌تواند قدرتمندتر از قانون مادر (که توسط مجلس تصویب شده) باشد. آیین‌نامه نمی‌تواند حقی را که قانون نداده، ایجاد کند یا حقی را که قانون داده، سلب نماید. وقتی شکایتی در این خصوص در دیوان عدالت اداری ثبت شد، قضات دیوان وظیفه داشتند این آیین‌نامه را با متن اصلی قانون تأسیس مقایسه کنند. آنها دیدند که آیین‌نامه، حقی را (نامزدی در شورای استانی) به پیرادامپزشکان داده که در متن ماده ۱۶ قانون برایشان پیش‌بینی نشده است. بنابراین، از نظر قانونی، چاره‌ای جز ابطال آن بخش از آیین‌نامه نداشتند، چرا که آن را فراتر از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده تشخیص دادند. این تصمیم، یک اقدام سلیقه‌ای یا جدید نبود، بلکه صرفاً اجرای یک قاعده حقوقی خدشه‌ناپذیر بود.
در این میان، برخی استدلال‌ها و برداشت‌های نادرست برای توجیه وضع سابق یا بی‌توجهی به رأی دیوان مطرح می‌شود که لازم است با دقت بیشتری به آنها پرداخته شود. برخی می‌گویند استناد به «رویه ۲۵ ساله» باید بر قانون اولویت داشته باشد؛ در حالی که در نظام حقوقی، یک رویه اداری هرچقدر هم طولانی باشد، نمی‌تواند یک نص قانونی صریح را نسخ کند و همواره در برابر قانون آسیب‌پذیر است. مهم‌تر از آن، این ادعای خطرناک مطرح می‌شود که چون مجازات استنکاف از رأی دیوان برای مقامات دولتی «انفصال از خدمت» است، پس این رأی برای مدیران بخش خصوصی یا بازنشسته که چنین مجازاتی شامل حالشان نمی‌شود، الزام‌آور نیست. این یک تفسیر اشتباه و تقلیل‌گرایانه از قانون است. باید میان «الزام قانونی به تبعیت از رأی» و «نوع مجازات» تفاوت قائل شد. منبع الزام‌آور بودن رأی، ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری است که خود دیوان نیز در انتهای رأی به آن استناد کرده و می‌گوید این آراء برای تمام مراجع اداری (که سازمان نظام دامپزشکی نیز جزو آن است) «معتبر و ملاک عمل است». این یک تکلیف عمومی است. اینکه قانون برای یک مقام دولتی مجازات انفصال در نظر گرفته، صرفاً یک ضمانت اجرا برای آن گروه خاص است و به معنای معافیت دیگران از اجرای قانون نیست. باید توجه داشت که ضمانت‌های اجرایی قانون به مجازات‌های اداری یا کیفری محدود نمی‌شود؛ استنکاف از اجرای رأی، باب مسئولیت مدنی را به روی مدیران سازمان می‌گشاید و هر عضو ذی‌نفعی که از این تصمیم متضرر شده، حق قانونی مطالبه خسارت خواهد داشت. قانون در خصوص اصل تبعیت، سکوت نکرده و تکلیف را برای همه روشن کرده است. بنابراین نگرانی از پیامدهای رأی، مانند احتمال ابطال انتخابات گذشته و بازگشت به وضعیت سال ۹۷، نیز نباید ما را از مسیر اصلی منحرف کند. این آشفتگی و پیچیدگی‌های احتمالی، خود بهترین گواه بر این است که قانون اولیه ما چقدر ناقص و بحران‌زا بوده است. این وضعیت، دلیلی برای نادیده گرفتن رأی دیوان نیست، بلکه قوی‌ترین انگیزه برای حرکت به سمت اصلاح ریشه‌ای قانون است تا دیگر هرگز شاهد چنین بی‌ثباتی‌هایی در آینده نباشیم.
حال راه حل چیست؟ واقعیت این است که پیرادامپزشکان، ستون فقرات اجرایی حرفه و اکثریت عددی اعضای سازمان هستند. حذف این اکثریت از حق نمایندگی در استان‌ها، یک بحران مشروعیت عمیق و یک بی‌عدالتی آشکار است که انسجام کل خانواده دامپزشکی را تهدید می‌کند. با این وجود، راه حل این بی‌عدالتی، تقابل با قوه قضائیه یا دور زدن قانون نیست. ریشه مشکل، رأی دیوان نیست، بلکه متن ناقص و متناقض قانون مصوب ۱۳۷۶ است. بنابراین، راه حل نیز باید ریشه‌ای باشد. تنها راه حل پایدار، منطقی و شرافتمندانه، اتحاد تمام اعضای سازمان اعم از دامپزشکان و پیرادامپزشکان برای یک هدف مشترک است یعنی اصلاح فوری ماده ۱۶ قانون تأسیس سازمان از طریق مجلس شورای اسلامی.
باید با رایزنی، تدوین طرح و پیگیری مستمر، نمایندگان مجلس را مجاب کرد که این نقص قانونی را برطرف کرده و زبان ماده ۱۶ را همچون ماده ۵، فراگیر و شامل همه اعضا نمایند. این بحران، یک آزمون بزرگ برای خرد جمعی و همبستگی ماست. بیایید به جای سرزنش یکدیگر، انرژی خود را متمرکز کرده و این زخم قانونی قدیمی را برای همیشه درمان کنیم.
