بازآرایی حقوقی و نهادی استقلال مسئول فنی بهداشتی در امنیت غذایی ایران به همراه آیین‌نامه اجرایی پیشنهادی - دکتر مصطفی قلاوند

از تعارض منافع تا شفافیت فناورانه: بازآرایی حقوقی و نهادی استقلال مسئول فنی بهداشتی در امنیت غذایی ایران به همراه آیین‌نامه اجرایی پیشنهادی

دکتر مصطفی قلاوند

بخش ۱: مقدمه

این گزارش، مسئله استقلال حرفه‌ای مسئول فنی دامپزشکی را نه به عنوان یک دغدغه صنفی محدود، بلکه به مثابه یک پیش‌شرط غیرقابل اغماض برای امنیت غذایی ملی و تحقق وظیفه حاکمیتی دولت در حفاظت از سلامت عمومی، مورد تحلیل و بررسی قرار می‌دهد. امنیت و ایمنی غذایی، از ارکان بنیادین سلامت و توسعه پایدار هر جامعه‌ای محسوب می‌شود و تحقق کامل شعار «دام سالم، غذای سالم، انسان سالم» در گرو وجود یک نظام نظارتی کارآمد، مستقل و نفوذناپذیر است.^.

با این حال، ساختار فعلی نظارت دامپزشکی با یک تعارض منافع بنیادین تضعیف شده است: وابستگی مالی مستقیم مسئول فنی به کارفرمایی که مکلف به نظارت بر عملکرد اوست. این وضعیت، در عمل به معنای خصوصی‌سازی یک وظیفه اصلی حاکمیتی یعنی اجرای قوانین بهداشت عمومی بدون ایجاد ساختارهای لازم برای جلوگیری از «تسخیر مقررات» توسط منافع خاص است. دولت به طور مؤثر، اجرای قوانین خود را به افرادی برون‌سپاری کرده است که معیشتشان توسط همان نهادهایی کنترل می‌شود که باید تحت نظارت دقیق قرار گیرند.^. این معماری نظارتی، بیش از آنکه حاصل یک غفلت باشد، یک «آسیب‌پذیری طراحی‌شده» است که به طور سیستماتیک، ناظر را در برابر فشار برای چشم‌پوشی از تخلفات، آسیب‌پذیر می‌سازد.

این ساختار معیوب، عملاً یک «بازار برای سهل‌انگاری» ایجاد می‌کند که در آن، مسئولین فنی که با قاطعیت به وظایf قانونی خود عمل می‌کنند، از نظر اقتصادی در معرض بیشترین خطر قرار می‌گیرند، در حالی که افرادی که حاضر به مصالحه بر سر استانداردهای بهداشتی هستند، ممکن است با امنیت شغلی پاداش داده شوند. این چرخه معیوب، به فرسایش تدریجی و سیستماتیک استانداردهای سلامت عمومی منجر می‌شود. بنابراین، این گزارش استدلال می‌کند که اصلاحات پیشنهادی، نه یک دخالت بی‌مورد دولت در کسب‌وکار، بلکه بازپس‌گیری و احیای وظیفه ذاتی دولت در حوزه حاکمیت بر سلامت عمومی است.^.

بخش ۲: کالبدشکافی یک پارادوکس: تحلیل حقوقی و ساختاری جایگاه مسئول فنی

۲-۱: شیزوفرنی حقوقی در دوگانگی هویت، بازرس در برابر کارمند

جایگاه حقوقی مسئول فنی بهداشتی با یک دوگانگی عمیق و متناقض همراه است که ریشه اصلی آسیب‌پذیری حرفه‌ای اوست. این دوگانگی در تضاد مستقیم میان اختیارات شبه‌قضایی بازرسی او و وضعیت استخدامی‌اش ذیل قانون کار ایران نهفته است.^. از یک سو، ماده ۱۴ آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی به صراحت بیان می‌دارد که مدیران واحد «حق دخالت در وظایf مسئول فنی بهداشتی را ندارند و موظف به همکاری با وی می‌باشند». این ماده، جایگاه مستقل و نظارتی مسئول فنی را به رسمیت می‌شناسد و او را به عنوان نماینده حاکمیت در تضمین سلامت عمومی معرفی می‌کند.^.

از سوی دیگر، رابطه حقوقی میان مسئول فنی و کارفرما، یک رابطه کلاسیک کارگری-کارفرمایی و مشمول مواد ۲ و ۳ قانون کار است که بر اساس آن، کارگر در ازای دریافت حق‌السعی، به درخواست و به حساب کارفرما کار می‌کند. این پارادوکس حقوقی یک نقص سهوی نیست، بلکه یک آسیب‌پذیری سیستماتیک است که احتمالاً برای سهولت مالی (یعنی انتقال هزینه نظارت به بخش خصوصی) ایجاد شده، اما دارای یک نقطه شکست قابل پیش‌بینی است.^. زبان آرمانی و حمایتی ماده ۱۴، در عمل توسط واقعیت زمخت قدرت اقتصادی که در قانون کار نهفته است  یعنی اختیار کارفرما برای استخدام، اخراج و کنترل دستمزد بی‌اثر می‌شود. تا زمانی که یک معماری اجرایی برتر که این پویایی قدرت اقتصادی را خنثی کند ایجاد نشود، هر راه‌حلی صرفاً جنبه ظاهری داشته و محکوم به شکست است.

۲-۲: اجبار اقتصادی به عنوان ابزاری برای عدم تمکین نظارتی

وابستگی مالی، از یک مفهوم حقوقی فراتر رفته و در عمل به یک اهرم فشار قدرتمند برای کارفرمایان تبدیل می‌شود تا مسئولین فنی را به نادیده گرفتن تخلفات وادار کنند و در نتیجه، استانداردهای بهداشت عمومی را به طور سیستماتیک تضعیف نمایند. زمانی که حقوق، مزایا و امنیت شغلی ناظر بهداشتی مستقیماً توسط واحد تحت نظارت کنترل می‌شود، اعمال قاطعانه ضوابط، به ویژه در مواردی که منجر به هزینه یا زیان مالی برای کارفرما می‌شود (مانند توقف خط تولید یا معدوم‌سازی محموله)، با چالش‌های جدی و اغلب غیرقابل عبور مواجه می‌گردد.^. این دوگانگی ساختاری، مسئول فنی را در برابر فشارها برای چشم‌پوشی از تخلفات بهداشتی، به شدت آسیب‌پذیر می‌سازد و او را در یک انتخاب ناممکن میان انجام وظیفه قانونی و حفظ معیشت خود قرار می‌دهد. این وضعیت، یک معیار کلیدی برای ارزیابی هرگونه راهکار پیشنهادی ارائه می‌دهد: آیا راهکار مذکور، این پویایی قدرت اقتصادی را به طور بنیادین تغییر می‌دهد یا خیر؟ اگر پاسخ منفی باشد، راهکار مورد نظر در ریشه کن کردن مشکل اصلی ناکام خواهد ماند.

بخش ۳: مبانی قانونی برای اصلاحات: اقتدار بلااستفاده و ضرورت اقدام اجرایی

۳-۱: تعیین دقیق مبنای قانونی: تشریح «سه ماده ۱۹»

تحلیل دقیق قوانین نشان می‌دهد که ناکامی در حل این معضل، ناشی از خلأ یا ابهام قانونی نیست، بلکه ریشه در عدم استفاده از اختیارات قانونی موجود دارد. برای درک دقیق این موضوع، تفکیک سه ماده قانونی مجزا با شماره ۱۹ ضروری است ^.:

1.    ماده ۱۹ قانون سازمان دامپزشکی (۱۳۵۰): این ماده، مبنای کلی برای تدوین مقررات بهداشتی توسط سازمان دامپزشکی بوده است.

2.    ماده ۱۹ قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی (۱۳۷۶): این ماده به تخلفات صنفی و حرفه‌ای دامپزشکان و نحوه رسیدگی به آنها در هیئت‌های انتظامی می‌پردازد.

3.    ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی (۱۳۸۷): این ماده، کانون اصلی بحث و کلید حقوقی حل مشکل است.

متن ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی مصوب ۱۳۸۷ به صراحت و بدون هیچ ابهامی مقرر می‌دارد: «به منظور اعمال نظارت بهینه بر فعالیت مسئولین فنی بهداشتی و عدم ایجاد وابستگی مالی آنها به صاحبان و متصدیان واحد تحت نظارت، دریافت وجه از واحدها و پرداخت حقوق مسئولین فنی بهداشتی براساس دستورالعملی خواهد بود که توسط سازمان و با همکاری سازمان نظام دامپزشکی تهیه و ابلاغ می‌گردد».^. این ماده، یک مبنای قانونی روشن و مستحکم برای قطع رابطه مالی مستقیم فراهم کرده و تکلیف تدوین سازوکار اجرایی را نیز بر عهده دو نهاد اصلی حاکمیت دامپزشکی (سازمان دامپزشکی و سازمان نظام دامپزشکی) گذاشته است.

۳-۲: رأی دیوان عدالت اداری: یک سپر حقوقی

اهمیت رأی شماره ۲۴۶ هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری به تاریخ ۱۳۹۶/۱۰/۳۰، بسیار فراتر از یک رویداد تاریخی است؛ این رأی یک تأیید قضایی قطعی بر قانونی بودن ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی است که به طور پیشگیرانه، استدلال‌های حقوقی اصلی مخالفان صنعتی را خنثی می‌کند.^. در این رأی، شکایت مبنی بر ابطال مواد ۱۸ (تعیین تعرفه) و ۱۹ (پرداخت غیرمستقیم) با این استدلال که مغایر قانون و تحمیل هزینه به تولیدکننده است، رد شد. دیوان صراحتاً اعلام کرد که تعیین حق‌الزحمه و پیش‌بینی سازوکار پرداخت غیرمستقیم، مغایرتی با قوانین ندارد و در حیطه اختیارات دولت است.^. این رأی، هرگونه تردید در مورد صحت و اعتبار قانونی ماده ۱۹ را به طور قطعی برطرف می‌کند.

۳-۳: بحران اراده، نه بحران قانون

تحلیل فوق به یک نتیجه‌گیری انکارناپذیر منجر می‌شود: ناکامی مستمر در اجرای ماده ۱۹، ناشی از فقدان مبنای قانونی نیست، بلکه ریشه در ترکیبی از سکون اداری و لابی‌گری موفق منافع خاص دارد. رأی دیوان عدالت اداری، چشم‌انداز راهبردی را تغییر داد و موضوع را از یک «اختلاف حقوقی» به مسئله «اجرای قانون مستقر» تبدیل کرد. پیش از این رأی، مخالفان می‌توانستند مقاومت خود را به عنوان یک چالش قانونی مشروع جلوه دهند، اما پس از آن، مقاومت مستمر، به منزله عدم تمکین از یک مقرره تأییدشده قضایی است. با این حال، باید توجه داشت که تاریخچه تلاش‌ها برای اجرای این ماده، مملو از مقاومت‌های شدید و سازمان‌یافته از سوی انجمن‌های کارفرمایی بوده است. رأی دیوان عدالت اداری اگرچه به این مجادلات حقوقی پایان داد، اما به وضوح نشان داد که مانع اصلی نه یک خلأ قانونی، بلکه عدم وجود اراده سیاسی کافی و یک سازوکار اجرایی قدرتمند برای غلبه بر این مقاومت‌هاست.

بنابراین، مسئولیت اکنون به طور کامل بر عهده نهادهای دولتی (سازمان دامپزشکی و وزارت جهاد کشاورزی) است تا اقدام کنند. قصور آنها در اجرای ماده ۱۹ دیگر یک غفلت منفعلانه نیست، بلکه یک «ترک فعل فعال» در انجام وظیفه قانونی‌شان است که آنها را از نظر سیاسی و حقوقی در قبال پیامدهای آن برای سلامت^.. عمومی، پاسخگو می‌سازد. جدول زیر، تفکیک صلاحیت‌ها و مسئولیت‌های مشترک دو نهاد کلیدی در این زمینه را به وضوح نشان می‌دهد و بر لزوم همکاری نزدیک آنها برای اجرای راهکار تأکید می‌کند.^.

جدول ۱: تفکیک صلاحیت‌های سازمان دامپزشکی و سازمان نظام دامپزشکی در قبال مسئولین فنی بهداشتی

این جدول نشان می‌دهد که سازمان دامپزشکی باید از قدرت اجرایی حاکمیتی خود (مانند تعلیق پروانه‌ها) برای تضمین انطباق استفاده کند، در حالی که سازمان نظام دامپزشکی جنبه‌های حرفه‌ای و مالی (مانند اداره صندوق و مدیریت قراردادها) را بر عهده می‌گیرد.^.

بخش ۴: معماری یک راهکار پایدار: از مدل اداری تا اکوسیستم فناورانه

۴-۱: مدل اداری بنیادین: درس‌هایی از بهترین تجارب بین‌المللی

برای حل این معضل، ابتدا یک چارچوب اداری مستحکم مبتنی بر اصول اثبات‌شده بین‌المللی طراحی می‌شود. چارچوب اتحادیه اروپا برای تأمین مالی کنترل‌های رسمی (مقرره (EU) ) یک اصل کلیدی را به نمایش می‌گذارد: هزینه‌های نظارت باید از طریق «هزینه‌ها یا عوارض اجباری» که از فعالان اقتصادی اخذ می‌شود، تأمین گردد. این^.. وجوه توسط یک مرجع ذی‌صلاح جمع‌آوری شده و برای تأمین مالی کل سیستم نظارتی استفاده می‌شود. این مدل، پرداخت را از یک «حقوق» که در معرض اختیار کارفرماست، به یک «هزینه نظارتی برای کسب‌وکار» تبدیل می‌کند که ثابت، غیرقابل مذاکره و پیش‌شرط فعالیت قانونی است.

همچنین، دستورالعمل افشاگران اتحادیه اروپا (Directive (EU) 2019/1937) با ایجاد کانال‌های گزارش‌دهی امن و حفاظت جامع در برابر اقدامات تلافی‌جویانه (شامل اخراج، تنزل رتبه، ارعاب)، چارچوبی برای مقابله با ترس از گزارش تخلفات ارائه می‌دهد. علاوه بر این، الگوی دیگری در اتحادیه اروپا وجود دارد که نشان می‌دهد چگونه می‌توان استقلال حرفه‌ای را از طریق ایجاد مسئولیت قانونی مستقیم تقویت کرد. در حوزه دارو، هر شرکت موظف به تعیین یک «شخص ذیصلاح مسئول فارماکوویژیلانس» (QPPV) است. اگرچه این فرد توسط شرکت استخدام می‌شود، اما مسئولیت نهایی و پاسخگویی مستقیم او در برابر نهادهای رگولاتوری مانند آژانس دارویی اروپا (EMA)، استقلال حرفه‌ای او را به شدت تضمین می‌کند. این مدل ثابت می‌کند که پاسخگویی مستقیم به حاکمیت، یک ابزار قدرتمند برای توانمندسازی ناظر داخلی است. با انطباق این اصول، یک معماری اداری سه‌ستونی برای ایران پیشنهاد می‌شود:

1.    صندوق پرداخت مرکزی و حمایت حرفه‌ای: تأسیس یک «مؤسسه عمومی غیردولتی» به عنوان واسطه مالی برای دریافت «عوارض نظارت بر بهداشت عمومی» از کارفرمایان و پرداخت حقوق به مسئولین فنی. مؤسسه عمومی غیردولتی» با شخصیت حقوقی مستقل تعریف شود تا از شمول قوانین محاسبات عمومی که مستلزم واریز وجوه به خزانه دولت است، خارج گردد. اداره این نهاد توسط یک هیئت امنای سه‌جانبه، متشکل از نمایندگان سازمان دامپزشکی، نظام دامپزشکی و نمایندگان منتخب مسئولین فنی، تضمین‌کننده بی‌طرفی و کارایی آن خواهد بود. در گردش کار عملیاتی، کارفرما مکلف است «عوارض نظارت بر بهداشت عمومی» را که شامل حقوق کامل، مزایا، بیمه و هزینه‌های سربار اداری است، پیش از شروع ماه خدمت به حساب صندوق واریز کند. سپس صندوق به صورت متمرکز، حقوق را به حساب مسئول فنی و کسورات قانونی را مستقیماً به سازمان‌های ذی‌ربط پرداخت می‌نماید. این فرآیند، هرگونه تبادل مالی مستقیم و امکان اعمال فشار اقتصادی از سوی کارفرما بر مسئول فنی را به طور کامل حذف کرده و استقلال حرفه‌ای او را در عمل محقق می‌سازد. ستون فقرات اجرایی این طرح، پیوند حیاتی و غیرقابل اغماض میان عدم پرداخت به صندوق و تعلیق خودکار پروانه بهره‌برداری واحد است.^.

2.    قرارداد کار تیپ سه‌جانبه: الزام به استفاده از یک قرارداد استاندارد که حاوی یک «بند ضد تلافی» قدرتمند باشد. این بند باید به طور مشخص بار اثبات را در اختلافات شغلی بر عهده کارفرما قرار دهد تا نشان دهد خاتمه همکاری ماهیت تلافی‌جویانه نداشته است.^...

3.    کانال گزارش‌دهی امن: ایجاد یک سامانه گزارش‌دهی محرمانه در سازمان نظام دامپزشکی برای گزارش تخلفات بدون ترس از اقدامات تلافی‌جویانه، همراه با حمایت حقوقی از گزارش‌دهندگان.^..

البته راهکارهای دیگری مانند تشویق مسئولین فنی به تأسیس شرکت‌های خدمات تخصصی و عقد قرارداد پیمانکاری بین این شرکت‌ها و واحدهای تولیدی نیز مطرح شده است. با این حال، چنین مدلی با چالش‌هایی نظیر پیچیدگی اجرایی، احتمال ایجاد انحصار توسط شرکت‌های بزرگ‌تر، و نیاز به سازوکارهای نظارتی دقیق برای جلوگیری از تبانی میان شرکت‌های خدماتی و کارفرمایان همراه است که انتخاب مدل پرداخت متمرکز را در اولویت قرار می‌دهد.

پیاده‌سازی چنین مدل اداری یکپارچه‌ای نیازمند یک نقشه راه دقیق و چندمرحله‌ای است. این فرآیند با ایجاد بنیان حقوقی از طریق تصویب نهایی آیین‌نامه اجرایی و تدوین و ثبت قانونی اساسنامه صندوق به عنوان یک شخصیت حقوقی مستقل آغاز می‌شود. در فاز بعد، با راه‌اندازی نهادی و استقرار هیئت امنا و ساختار اداری صندوق، زیرساخت‌های لازم برای فعالیت آن فراهم می‌گردد. همزمان، قرارداد کار تیپ نهایی و ابلاغ شده و سامانه گزارش‌دهی امن نیز توسعه می‌یابد. فاز نهایی شامل اجرای کامل طرح در سطح ملی است که با اطلاع‌رسانی و آموزش گسترده به کارفرمایان و مسئولین فنی آغاز شده و با انتقال تمام قراردادهای موجود به سیستم جدید و فعال‌سازی کامل مکانیسم تعلیق خودکار پروانه برای واحدهای متخلف، به ثمر می‌نشیند. این نقشه راه تضمین می‌کند که تحول از یک ایده به یک واقعیت اجرایی، به صورت مدیریت‌شده و گام به گام صورت پذیرد.

جدول زیر، مزایای این مدل اداری را در مقایسه با وضعیت فعلی به صورت خلاصه نمایش می‌دهد.

جدول ۲: ماتریس تطبیقی سازوکارهای حمایتی

۴-۲: تکامل فناورانه: گذار از فرآیند اداری به اکوسیستم مبتنی بر زنجیره بلوکی

با وجود اینکه معماری اداری فوق یک پیشرفت قابل توجه است، اما همچنان در معرض ناکارآمدی بوروکراتیک، تأخیرهای انسانی و اعمال نفوذ بالقوه قرار دارد. فناوری دفترکل توزیع‌شده (DLT) یا زنجیره بلوکی (بلاکچین)، این فرصت را فراهم می‌کند تا هر یک از این اجزا به سطحی بالاتر از کارایی، شفافیت و اعتماد ارتقا یابند و نظارت را از یک فرآیند مبتنی بر «اعتماد کن، اما راستی‌آزمایی کن» به یک سیستم مبتنی بر «حقیقت قابل اثبات با رمزنگاری» تبدیل کند.^. این فناوری پیچیده را می‌توان از طریق چهار تحول کلیدی به زبانی ساده توضیح داد:

1.    از صندوق پرداخت به قرارداد هوشمند: به جای یک نهاد فیزیکی با کارمندان و فرآیندهای اداری، یک «قرارداد هوشمند» (SmartContract) جایگزین می‌شود. قرارداد هوشمند را می‌توان مانند یک دستگاه فروش خودکار یا یک صندوق امانات دیجیتالی در نظر گرفت. این یک برنامه کامپیوتری است که بر روی بلاکچین قرار می‌گیرد و به طور خودکار و بدون دخالت انسان، قوانین از پیش تعیین‌شده را اجرا می‌کند. منطق آن ساده است: «اگر کارفرما مبلغ مقرر را تا تاریخ مشخص به حساب دیجیتالی قرارداد واریز کند، آنگاه قرارداد به صورت خودکار و آنی، حقوق را به حساب مسئول فنی، مالیات را به حساب دولت و بیمه را به حساب سازمان تأمین اجتماعی واریز می‌کند». این رویکرد، واسطه‌های انسانی، تأخیر در پرداخت، خطاهای اداری و احتمال فساد را به طور کامل حذف می‌کند.^.

2.    از کانال محرمانه به دفترکل تغییرناپذیر: به جای یک سامانه گزارش‌دهی متمرکز که توسط یک سازمان اداره می‌شود، از یک دفترکل توزیع‌شده استفاده می‌شود. بلاکچین را می‌توان به یک «دفتر اسناد رسمی دیجیتال و اشتراکی» تشبیه کرد که هر صفحه‌ای که به آن اضافه می‌شود، دیگر هرگز قابل تغییر یا حذف نیست. هنگامی که یک مسئول فنی گزارشی را ثبت می‌کند، یک اثر انگشت دیجیتال منحصر به فرد (Hash) از آن گزارش به همراه مُهر زمانی دقیق، به عنوان یک سند دائمی در این دفتر ثبت می‌گردد. پس از ثبت، تغییر یا حذف آن از نظر محاسباتی غیرممکن است. این ویژگی به رویه فشار بر مسئولین فنی برای «پس گرفتن» یا تغییر گزارش‌هایشان برای همیشه پایان می‌دهد.^.

3.    از حمایت قراردادی به شفافیت «از مزرعه تا سفره»: این ستون، مفهوم «گواهی بهداشتی بلاکچینی» را عملیاتی می‌کند. هر اقدام کلیدی مسئول فنی (مانند تأیید یک محموله شیر، صدور گواهی حمل برای گوشت) به عنوان یک «بلوک» جدید در تاریخچه دیجیتالی آن محصول ثبت می‌شود. این کار یک زنجیره ردیابی شفاف و غیرقابل دستکاری از مبدأ تولید تا دست مصرف‌کننده ایجاد می‌کند. این رویکرد که توسط شرکت‌های بزرگی مانند والمارت با موفقیت به کار گرفته شده، زمان ردیابی منشأ یک آلودگی غذایی را از چند روز به چند ثانیه کاهش می‌دهد و امضای دیجیتال مسئول فنی را به یک «نشان کیفیت و ایمنی» قابل راستی‌آزمایی برای مصرف‌کنندگان و یک دارایی بازاریابی ارزشمند برای تولیدکننده تبدیل می‌کند.^.

4.    از سوابق کاغذی به هویت حرفه‌ای دیجیتال: با استفاده از این فناوری، می‌توان یک پرونده حرفه‌ای دیجیتال، ضدجعل و قابل حمل برای هر مسئول فنی ایجاد کرد که شامل صلاحیت‌ها، پروانه اشتغال و سوابق کاری اوست. این امر امکان راستی‌آزمایی آنی و مطمئن صلاحیت‌ها را برای هر نهادی فراهم می‌آورد و از جعل مدارک جلوگیری می‌کند.^.

این تحول، یک تغییر بنیادین در فلسفه نظارت است. مدل اداری بر «اعتماد اجباری» به نهادها و فرآیندهای انسانی استوار است، در حالی که مدل فناورانه، «حقیقت قابل راستی‌آزمایی» را جایگزین آن می‌کند. در این مدل جدید، انطباق با قانون دیگر صرفاً یک الزام حقوقی نیست، بلکه به یک قطعیت محاسباتی تبدیل می‌شود که در خودِ معماری سیستم تعبیه شده است.

بخش ۵: نقشه راه پیاده‌سازی یکپارچه: از بنیان حقوقی تا استقرار ملی

۵-۱: معماری فنی و استانداردسازی

برای پیاده‌سازی این زیرساخت، یک مدل «زنجیره بلوکی خصوصی و مجاز[1]» توصیه می‌شود. در این مدل، برخلاف بلاکچین‌های عمومی مانند بیت‌کوین، تنها نهادهای تأییدشده (سازمان دامپزشکی، نظام دامپزشکی، مسئولین فنی و واحدهای تولیدی) می‌توانند به عنوان عضو در شبکه فعالیت کنند و تراکنش‌ها را تأیید نمایند. این رویکرد، هم امنیت و حریم خصوصی داده‌ها را تضمین می‌کند و هم کنترل حاکمیتی بر شبکه را حفظ می‌نماید. پلتفرم «هایپرلجر فابریک[2]» به دلیل موفقیت اثبات‌شده در زنجیره‌های تأمین صنعتی (مانند نمونه والمارت) و معماری ماژولار و انعطاف‌پذیر، گزینه ارجح برای توسعه این زیرساخت است. علاوه بر این، برای تضمین قابلیت همکاری در سطح ملی و بین‌المللی، الزام به استفاده از استانداردهای جهانی GS1 (مانند GTIN برای شناسایی محصولات) و به ویژه استاندارد EPCIS برای به اشتراک‌گذاری داده‌های رویداد در زنجیره تأمین، حیاتی است.^.

۵-۲: نقشه راه جامع پیاده‌سازی

پیاده‌سازی این طرح نیازمند یک نقشه راه دقیق و فازی است که از بنیان حقوقی تا استقرار کامل ملی را پوشش دهد. جدول زیر، این فرآیند را به چهار فاز اصلی تقسیم کرده و مسئولیت‌ها، زمان‌بندی و شاخص‌های موفقیت هر فاز را مشخص می‌کند. این نقشه راه، یک پروژه پیچیده را به مجموعه‌ای از گام‌های مدیریتی و قابل اجرا تبدیل می‌کند.

جدول ۳: نقشه راه جامع پیاده‌سازی فازی

بخش ۶: پیش‌نویس نهایی آیین‌نامه اجرایی یکپارچه

مقدمه توجیهی

در اجرای تکلیف مقرر در ماده ۱۹ آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی مصوب ۱۳۸۷/۰۹/۱۰ هیئت وزیران، و به استناد ماده ۱۹ قانون سازمان دامپزشکی کشور مصوب ۱۳۵۰/۰۳/۲۴ و اهداف مندرج در قانون تأسیس سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۶/۰۸/۱۸، و با عنایت به رأی شماره ۲۴۶ هیئت تخصصی دیوان عدالت اداری مبنی بر تأیید صلاحیت قانونی دولت در تنظیم سازوکار پرداخت حقوق مسئولین فنی، و به‌منظور تضمین استقلال حرفه‌ای، ارتقای امنیت شغلی مسئولین فنی بهداشتی، و تقویت نظارت بهداشتی از طریق شفافیت، اعتماد و اصالت‌سنجی فرآیندها با بهره‌گیری از فناوری‌های نوین، آیین‌نامه اجرایی زیر پیشنهاد می‌گردد.

پیش از تدوین آیین‌نامه یکپارچه مبتنی بر فناوری‌های نوین، یک چارچوب حقوقی دقیق بر اساس مدل اداری و با محوریت «صندوق پرداخت حقوق و حمایت حرفه‌ای» طراحی گردیده بود. آن پیش‌نویس، صندوق را به عنوان یک مؤسسه عمومی غیردولتی با هیئت امنای سه‌جانبه تعریف می‌کرد تا استقلال مالی و مدیریتی آن تضمین شود. در آن مدل، بر الزام کارفرما به واریز «عوارض نظارت بهداشتی» تا بیست و پنجم هر ماه به حساب صندوق تأکید شده بود و ضمانت اجرای عدم پرداخت، تعلیق خودکار پروانه بهداشتی واحد بود. همچنین، برای تقویت امنیت شغلی، انعقاد «قرارداد کار تیپ» با حداقل مدت یک سال الزامی شده و فسخ آن پیش از انقضای مدت، تنها با دلایل موجه و پس از تأیید کمیته حل اختلاف تخصصی در نظام دامپزشکی استان امکان‌پذیر بود. آیین‌نامه نهایی پیشنهادی که در ادامه می‌آید، ضمن حفظ همان اهداف و اصول بنیادین، با جایگزینی ساختارهای اداری سنتی با یک زیرساخت فناورانه مبتنی بر دفترکل توزیع‌شده، به دنبال دستیابی به سطح بالاتری از شفافیت، کارایی و اعتماد است.

رای تضمین موفقیت این تحول ملی، پیاده‌سازی طرح تحت نظارت یک «کمیته راهبری مشترک» متشکل از نمایندگان تام‌الاختیار سازمان دامپزشکی، سازمان نظام دامپزشکی و وزارت جهاد کشاورزی خواهد بود. این کمیته مسئولیت نظارت کلان بر اجرای نقشه راه، حل موانع فرادستگاهی و تأیید نهایی نتایج فاز آزمایشی پیش از استقرار سراسری را بر عهده خواهد داشت.

علاوه بر این، موفقیت طرح منوط به پذیرش و همراهی کلیه ذی‌نفعان است. از این رو، همزمان با ابلاغ این آیین‌نامه، «برنامه مدیریت تغییر و ارتباطات» جامعی تدوین و اجرا خواهد شد. این برنامه با هدف آموزش، شفاف‌سازی مزایا و پاسخگویی به دغدغه‌های کارفرمایان و مسئولین فنی، تلاش خواهد کرد تا گذار به سیستم جدید را تسهیل نموده و مقاومت‌های احتمالی ناشی از عدم آگاهی را به حداقل برساند.

آیین‌نامه اجرایی سازوکار پرداخت حقوق و مزایا و حمایت از استقلال حرفه‌ای مسئولین فنی بهداشتی دامپزشکی

ماده ۱- تعاریف

اصطلاحات و واژه‌هایی که در این آیین‌نامه به کار رفته است، دارای معانی زیر می‌باشند:

الف- سازمان: سازمان دامپزشکی کشور.

ب- نظام: سازمان نظام دامپزشکی جمهوری اسلامی ایران.

ج- مسئول فنی: مسئول فنی بهداشتی موضوع بند (ط) ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی.

د- کارفرما: کلیه اشخاص حقیقی یا حقوقی موضوع ماده (۳) قانون کار که مالک یا متصدی واحدهای مشمول این آیین‌نامه می‌باشند.

ه- واحد: کلیه محل‌ها و اماکن موضوع ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی نظارت بهداشتی دامپزشکی.

و- قرارداد تیپ: نمونه قرارداد کار استاندارد سه‌جانبه که انعقاد آن میان کارفرما و مسئول فنی الزامی است.

ز- پروتکل پرداخت: پروتکل پرداخت مبتنی بر قرارداد هوشمند که بر بستر سامانه (موضوع بند ح) پیاده‌سازی شده و جایگزین هرگونه سازوکار پرداخت سنتی (مانند صندوق فیزیکی) می‌شود.

ح- سامانه: زیرساخت یکپارچه نظارت و اصالت‌سنجی مبتنی بر فناوری دفترکل توزیع‌شده (زنجیره بلوکی) موضوع ماده (۱۰) این آیین‌نامه.

ط- اقدام تلافی‌جویانه: هرگونه فعل یا ترک فعل زیان‌بار و خصمانه از سوی کارفرما علیه مسئول فنی به دلیل انجام وظایف قانونی وی، از جمله اخراج، تعلیق، عدم تمدید قرارداد، تنزل رتبه، کاهش مزایا، ارعاب، آزار و اذیت، یا جابجایی تنبیهی.

ی- قرارداد هوشمند (Smart Contract): یک برنامه رایانه‌ای خوداجرا که بر بستر سامانه (موضوع بند ح) مستقر شده و شرایط و تعهدات مالی مندرج در قرارداد تیپ و این آیین‌نامه را به صورت خودکار، قطعی و بدون نیاز به دخالت یا مجوز انسانی اجرا می‌کند. این قرارداد از منظر قانون تجارت الکترونیکی، مجموعه‌ای از «داده‌پیام»های معتبر و الزام‌آور تلقی می‌شود.

ک- دفترکل توزیع‌شده (Distributed Ledger Technology): یک پایگاه داده غیرمتمرکز و اشتراکی که توسط اعضای مجاز شبکه نگهداری و همگام‌سازی می‌شود و کلیه تراکنش‌ها و گزارش‌ها پس از ثبت در آن، به صورت رمزنگاری‌شده، تغییرناپذیر و دارای مُهر زمانی دقیق خواهند بود.

ل- حسابرسی فنی مستقل: فرآیند بررسی، آزمون و تأیید کد منبع (Source Code) قراردادهای هوشمند و سایر اجزای فنی سامانه توسط یک شخص ثالث متخصص و مستقل که به منظور شناسایی آسیب‌پذیری‌های امنیتی، خطاهای منطقی و حصول اطمینان از انطباق عملکرد سامانه با اهداف این آیین‌نامه انجام می‌شود.

م- وجه تودیعی نظارت بهداشتی: وجوهی که توسط کارفرما مطابق ماده (۳) این آیین‌نامه به آدرس قرارداد هوشمند واریز می‌گردد و از نظر ماهیت حقوقی، «سپرده» موضوع بند «ج» ماده ۳۰ قانون محاسبات عمومی کشور تلقی شده که به نفع شخص ثالث (مسئول فنی و سازمان‌های ذی‌ربط قانونی) تودیع گردیده است.

ماده ۲- پروتکل پرداخت مبتنی بر قرارداد هوشمند

به‌منظور اجرای این آیین‌نامه، سازوکار پرداخت حقوق و مزایا منحصراً از طریق «پروتکل پرداخت مبتنی بر قرارداد هوشمند» بر روی سامانه (موضوع ماده ۱۰) پیاده‌سازی می‌شود. این پروتکل به عنوان واسطه قانونی، خودکار و تنها مرجع مجاز برای تبادلات مالی میان کارفرما و مسئول فنی عمل می‌کند.

ماده ۳- سازوکار تودیع وجوه (وجه تودیعی نظارت بهداشتی)

کلیه کارفرمایان مکلفند حداکثر تا بیست و پنجم هر ماه، مجموع «وجه تودیعی نظارت بهداشتی» ماه آتی را که شامل کل حقوق و مزایای قانونی مسئول فنی (بر اساس آخرین تعرفه مصوب و مفاد قرارداد تیپ)، کلیه کسورات قانونی (شامل سهم کارفرما از حق بیمه) و کارمزد مدیریتی پروتکل می‌باشد، به آدرس قرارداد هوشمند که به مثابه حساب امانی عمل می‌کند، واریز نمایند.

تبصره: پرداخت هرگونه وجه تحت عنوان حقوق و مزایا به هر طریق دیگر یا به حسابی غیر از آدرس قرارداد هوشمند، تخلف از مقررات بهداشتی محسوب شده و مشمول ضمانت اجرای مندرج در ماده (۷) این آیین‌نامه خواهد بود.

ماده ۴- شیوه پرداخت حقوق و مزایا

قرارداد هوشمند مکلف است به محض دریافت وجوه از کارفرما، به صورت خودکار، آنی و بدون نیاز به هرگونه مجوز ثانویه، نسبت به پرداخت حقوق و مزایای مسئول فنی به حساب شخصی وی و واریز کسورات قانونی (بیمه و مالیات) به حساب سازمان‌های ذی‌ربط اقدام نماید.

ماده ۵- قرارداد کار تیپ

انعقاد قرارداد کار میان کلیه کارفرمایان و مسئولین فنی، صرفاً بر اساس «قرارداد تیپ» که نمونه آن ظرف مدت دو ماه از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه توسط سازمان و نظام تهیه و ابلاغ می‌شود، مجاز است.

تبصره ۱: قرارداد تیپ به صورت سه‌جانبه (میان کارفرما، مسئول فنی و با نظارت و ثبت در نظام دامپزشکی استان) منعقد شده و باید حاوی کلیه الزامات آمره قانون کار باشد.

تبصره ۲ (بند ضد تلافی و بار اثبات): در قرارداد تیپ باید به صراحت قید گردد که هرگونه اقدام تلافی‌جویانه علیه مسئول فنی ممنوع است. چنانچه قرارداد کار مسئول فنی ظرف مدت دوازده ماه پس از ثبت گزارش عدم انطباق بهداشتی یا گزارش اقدام تلافی‌جویانه توسط وی در سامانه (موضوع ماده ۶)، از سوی کارفرما خاتمه یابد یا تمدید نگردد، این اقدام، اماره قانونی بر تلافی‌جویانه بودن تلقی می‌شود. در این صورت، بار اثبات بر عهده کارفرما خواهد بود تا با ارائه دلایل متقن و مستند در مراجع صالح، ثابت نماید که خاتمه همکاری به دلایل موجه قانونی و کاملاً غیرمرتبط با انجام وظایف نظارتی مسئول فنی بوده است.

تبصره ۳: حداقل مدت قرارداد کار برای مسئولین فنی، یک سال کامل شمسی تعیین می‌گردد. فسخ قرارداد پیش از انقضای مدت، تنها با دلایل موجه و پس از تأیید کمیته حل اختلاف تخصصی نظام دامپزشکی استان امکان‌پذیر است.

ماده ۶- سامانه گزارش‌دهی تغییرناپذیر و حمایت از گزارش‌دهندگان

«سامانه گزارش‌دهی» باید بر روی زیرساخت دفترکل توزیع‌شده (موضوع ماده ۱۰) پیاده‌سازی شود تا تغییرناپذیری، تمامیت و مُهر زمانی دقیق کلیه گزارش‌ها به صورت رمزنگاری‌شده تضمین گردد.

تبصره ۱: مسئولین فنی می‌توانند هرگونه تخلف بهداشتی یا اقدام تلافی‌جویانه از سوی کارفرما را از طریق این سامانه گزارش نمایند.

تبصره ۲: نظام موظف است هویت گزارش‌دهنده را در کلیه مراحل محرمانه نگه داشته و حمایت حقوقی و مشاوره‌ای لازم را از وی به عمل آورد. گزارش‌های مربوط به تخلفات بهداشتی باید فوراً جهت بازرسی و اقدام قانونی به سازمان منعکس گردد.

ماده ۷- ضمانت اجرا و مجازات‌ها (مکانیسم ماشه خودکار)

الف- سامانه مکلف است فهرست واحدهایی که «عوارض نظارت بهداشتی» را به قرارداد هوشمند پرداخت نموده‌اند، به صورت عمومی، برخط و در لحظه منتشر نماید. این فهرست، تنها منبع قانونی برای تأیید فعالیت مجاز واحدها است.

ب- سامانه به صورت خودکار، وضعیت پرداخت کارفرمایان را رصد می‌کند. در صورت عدم واریز وجوه موضوع ماده (۳) تا موعد مقرر، یک اخطار دیجیتال برای کارفرما صادر شده و مهلتی ده روزه برای تسویه حساب تعیین می‌گردد. چنانچه پس از اتمام این مهلت، پرداخت صورت نگیرد، نام واحد از فهرست فعالان مجاز حذف شده که این امر به منزله تعلیق آنی و خودکار پروانه بهداشتی بهره‌برداری آن واحد خواهد بود.

ج- اثبات ارتکاب اقدامات تلافی‌جویانه موضوع تبصره (۲) ماده (۵) توسط کارفرما در مراجع صالح، علاوه بر الزامات قانون کار، موجب اعمال مجازات‌های اداری از سوی سازمان، شامل تعلیق پروانه بهداشتی واحد به مدت سه تا شش ماه در بار اول و لغو دائم پروانه در صورت تکرار، خواهد شد.

د- (شفافیت مالی): کارگروه مشترک سازمان و نظام (موضوع تبصره ماده ۹) مکلف است به صورت سالانه، گزارش تفصیلی و شفافی از عملکرد مالی سامانه و نحوه محاسبه «وجه تودیعی نظارت بهداشتی» را به صورت عمومی منتشر نماید. این گزارش باید حداقل شامل موارد زیر باشد: (۱) روش و داده‌های مورد استفاده برای محاسبه وجوه، (۲) تجزیه و تحلیل کامل هزینه‌هایی که وجوه مذکور پوشش می‌دهند (شامل هزینه‌های پرسنلی، زیرساخت فنی، اداری و حسابرسی)، و (۳) مبلغ دریافتی به تفکیک هر دسته از واحدهای مشمول. این اطلاعات باید به نحو مقتضی در دسترس عموم قرار گیرد

ماده ۸- مقررات انتقالی

کلیه واحدهای مشمول مکلفند ظرف مدت شش ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این آیین‌نامه، وضعیت استخدامی و پرداخت حقوق مسئولین فنی خود را با مفاد آن تطبیق دهند. پس از انقضای این مهلت، کلیه پروانه‌های بهداشتی که وضعیت خود را تطبیق نداده‌اند، به صورت خودکار تعلیق می‌گردند.

ماده ۹- زیرساخت یکپارچه نظارت و اصالت‌سنجی مبتنی بر فناوری دفترکل توزیع‌شده

به‌منظور تضمین شفافیت مطلق، اعتماد متقابل، حذف بوروکراسی‌های واسط و اصالت‌سنجی فرآیندها در اجرای این آیین‌نامه، سازمان با همکاری نظام مکلف است ظرف مدت هجده ماه از تاریخ ابلاغ، زیرساخت دیجیتال یکپارچه مبتنی بر فناوری دفترکل توزیع‌شده (زنجیره بلوکی) را طراحی و عملیاتی نماید. این زیرساخت باید حداقل کارکردهای زیر را به صورت غیرمتمرکز و تغییرناپذیر فراهم آورد:

الف- اجرای قراردادهای هوشمند پرداخت: سازوکار پرداخت «عوارض نظارت بهداشتی» توسط کارفرما و واریز حقوق و مزایای مسئول فنی، موضوع مواد (۳) و (۴) این آیین‌نامه.

الف-۱- (الزام به حسابرسی فنی): کلیه قراردادهای هوشمند موضوع بند (الف) و سایر اجزای حیاتی سامانه، پیش از استقرار و هرگونه به‌روزرسانی اساسی، باید به طور الزامی تحت «حسابرسی فنی مستقل» (موضوع بند «ل» ماده ۱) قرار گرفته و گواهی انطباق با استانداردهای امنیتی و عملکردی را از مرجع ذی‌صلاح که توسط کارگروه مشترک (موضوع تبصره همین ماده) تعیین می‌شود، دریافت نمایند. گزارش خلاصه نتایج این حسابرسی باید برای اطلاع عموم منتشر گردد.

ب- ثبت تغییرناپذیر گزارش‌ها: کلیه گزارش‌های ثبت‌شده در «سامانه گزارش‌دهی»، موضوع ماده (۶) این آیین‌نامه، به همراه مُهر زمانی دقیق.

ج- هویت و پرونده حرفه‌ای دیجیتال: ایجاد پرونده حرفه‌ای دیجیتال ضدجعل برای هر مسئول فنی، شامل پروانه اشتغال، صلاحیت‌ها و سوابق.

د- ردیابی و اصالت‌سنجی بهداشتی محصولات: ثبت گواهی‌ها و تأییدیه‌های بهداشتی صادرشده توسط مسئول فنی در هر مرحله از تولید به عنوان یک بلوک اطلاعاتی در زنجیره ردیابی محصول.

تبصره 1: کلیه جزئیات فنی، استانداردهای زیرساختی و شیوه‌نامه‌های اجرایی مربوط به این ماده، ظرف مدت یک سال توسط کارگروه مشترکی از سازمان، نظام و متخصصان حوزه فناوری اطلاعات و زنجیره بلوکی تهیه و ابلاغ خواهد شد.

تبصره ۲: کارگروه مشترک مکلف است به صورت دوره‌ای (حداقل هر دو سال یک‌بار)، عملکرد فنی سامانه را بازبینی کرده و پیشنهادهای لازم برای به‌روزرسانی زیرساخت، ارتقای قراردادهای هوشمند و انطباق با استانداردهای نوین را جهت تصویب به کمیته راهبری ارائه نماید. هرگونه به‌روزرسانی اساسی در اجزای حیاتی سامانه، مستلزم طی فرآیند «حسابرسی فنی مستقل» مجدد خواهد بود.

ماده ۱۰- مقررات نهایی

این آیین‌نامه در ۱۰ ماده و ۸ تبصره در [تاریخ] به تصویب هیئت وزیران رسیده و از تاریخ ابلاغ، لازم‌الاجرا است و کلیه دستورالعمل‌ها و مقررات مغایر با آن لغو می‌گردد.

بخش ۷: نتیجه‌گیری: گذار به حکمرانی الگوریتمی و زیرساخت نوین اعتماد در امنیت غذایی

بازآرایی حقوقی و نهادی استقلال مسئول فنی بهداشتی، اگرچه افق‌های تازه‌ای برای ارتقای سلامت عمومی و اعتماد اجتماعی می‌گشاید، اما تحقق آن منوط به غلبه بر موانع نهادی، جلب مشارکت صنفی، و تقویت زیرساخت‌های اجرایی است. فناوری‌های نوین مانند بلاکچین و قراردادهای هوشمند می‌توانند در این مسیر نقش پشتیبان ایفا کنند، اما جایگزین اراده سیاسی و نظارت مؤثر نخواهند بود.  تجربه کشورهایی مانند اتحادیه اروپا و استونی نشان می‌دهد که مقررات الگوریتمی می‌توانند در بلندمدت به شفافیت و اجرای خودکار کمک کنند، اما در شرایط کنونی ایران، این ابزارها تنها زمانی معنا خواهند داشت که استقلال نهادی و ضمانت‌های اجرایی پایه‌ای تثبیت شده باشند. بنابراین، اصلاحات باید به‌صورت تدریجی، شفاف و با مشارکت گسترده ذی‌نفعان پیش رود تا از یک آرمان حقوقی به یک واقعیت نهادی تبدیل شود.

این مسیر، بیش از آنکه یک جهش فناورانه باشد، یک فرآیند اجتماعی و نهادی است که نیازمند گفت‌وگوی مستمر میان دولت، کارفرمایان، مسئولین فنی و جامعه مدنی است. تنها در این صورت است که می‌توان از ظرفیت‌های حقوقی و فناورانه برای ایجاد یک نظام نظارتی مستقل، پایدار و مورد اعتماد بهره گرفت. در نتیجه، این طرح نه پایان راه، بلکه نقطه آغاز یک اصلاح ساختاری است که موفقیت آن به میزان همراهی و تعهد جمعی بستگی دارد.

با اتخاذ این چارچوب یکپارچه حقوقی و فناورانه، ایران می‌تواند یک معضل چند دهه‌ای را به صورت ریشه‌ای حل کند، از سلامت شهروندان خود به شیوه‌ای کارآمدتر و مطمئن‌تر محافظت نماید و خود را در خط مقدم حکمرانی و ایمنی غذایی قرن بیست و یکم قرار دهد. این طرح، تنها یک راهکار برای یک چالش صنفی نیست، بلکه یک سرمایه‌گذاری راهبردی در زیرساخت ملی اعتماد و گامی بلند به سوی تحقق کامل امنیت غذایی پایدار است.